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PPP百科之PPP的合作期限

  • 本期科普达人

    王守清:清华大学PPP研究中心首席专家,建设管理系教授、博导,中国高校PPP论坛学术委员会主任

    王盈盈:清华大学PPP研究中心高级研究助理

    杨晓路:清华大学PPP研究中心部长助理

    ppp项目的合作期限,属于PPP项目合同中的关键条款。今天PPP百科要科普的就是PPP合作期限的相关问题。

    一、理论分析

    PPP项目合作期限主要是指从政府和社会资本签订PPP项目合同之日起至项目完成运营维护进行移交之日的这段期间,依据不同项目的不同运作模式,PPP项目合作期限可能会包括建设期、运营期、维护期等期间。 

    目前,我国大部分的PPP项目周期在10年到30年之间,考虑到中国的一些实际的情况,当然也包括现金流的测算,还有项目的施工难度,以及市场的需求。

    (一)“最长不超过30年”的主要原因 

    一是由人的寿命决定的。因为投资PPP项目必然需要公司高层做决策,高层管理人员一般都四五十岁,基于职业道德和责任感,希望在退休或有生之年看到项目现金流由负变正(开始盈利,公共产品一般要10年左右甚至更长,取决于财务分析)和移交(此时可知道确切盈利额);另外,规范的公司一般有奖惩机制,参与者和决策者根据项目实施结果可能再获额外奖金或被追责。  

    二是由设施的寿命决定的。最典型的例子是电厂等设备投资占比很高的项目,社会资本希望在设备的最佳经济寿命期前后盈利并移交,以避免设备大修甚至更换而需要延长合作期而夜长梦多。而公路、桥梁、隧道、轨道交通等项目的设施寿命较长,故主要是由设施的寿命决定的。 

    三是由技术的寿命决定的。最典型的例子是信息和通讯技术(ICT)等技术发展极快但项目残值很低或几乎没有的项目,特许期一般更短。

    (二)“原则上不低于10年”的主要原因

    一是由财务分析决定的。因为PPP项目是提供公共产品或服务,如果是使用者付费的经营性项目,要考虑使用者的支付意愿和支付能力,价格不能太高;如果是政府付费的公益性项目,要考虑政府的财政承受力,关于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金〔2015〕21号)第二十五条规定了“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”;如果是准经营性项目(使用者付费+政府补缺),则上述两者都要考虑。

    二是由全过程集成决定的。如果合作期限太短,不利于设计、建设、运营的全过程集成优化、减少协调界面和提高效率,不利于设施长期质量和性能、不利于降低项目全寿命期成本和提高服务水平,甚至有可能造成社会资本短期投机行为。

    三是由倒逼地方政府完善信用和管理制度决定的。如果合作期限太短,政府付费项目就变成了BT或拉长版BT,而BT的缺点在我国过去十几年的实践中已经证明:很容易造成地方政府寅吃卯粮、形成巨额地方债务、项目成本高企(比政府投资模式一般高10%—30%)。而且,10年一般是政府的两届任期,如果经过这种倒逼完善,即历经了两届政府,政府仍遵守PPP合同,说明这个地方政府信用和管理制度已经比较完善,反过来又有利于改善当地投资环境。

    (三)PPP项目期限设置方式

    施工简单的项目,可较准确估计施工期,完工风险较小,采用双时段或单时段差别并不大。而施工复杂的项目,难以估计施工期,完工风险较大,所以应该使用双时段以降低完工风险,再用激励措施调整完工风险在政企之间的分担。

    在具体设计特许经营期时,根据三种不同的情况,各有两个选项,也就是八种设计方式:第一,是选择特许经营期的结构,分为单时段和双时段。第二,是确定特许经营期的长短及形式,包括固定和可变。第三,有激励或者无激励的激励措施。现阶段我国的PPP项目合作期限绝大部分是固定的,那么具体就会有四种常用的方式:单时段带激励措施;单时段不带激励措施;双时段带激励措施;双时段不带激励措施。

    举一个例子,在单时段下的风险分担原理是:在单时段不带激励措施的特许期,实际运营期取决于完工时间,如果提前完工,那么实际的运营期会比计划的长,而延迟完工,则实际的运营期会比计划运营期短,所以完工风险主要由项目公司来承担,提前完工时,享受比计划更长的运营期所带来的收入,而延迟完工,则相应的由于运营期缩短造成损失。

    二、政策规定

    1.《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)第二条第六款的规定,“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”;

    2.财政部《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金函[2016]47号)第二条中规定,“三、合作期限原则上不低于10年”;

    3.六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中第六条规定:“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定,最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况,约定超过前款规定的特许经营期限。”

    4.《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)中的规定:“期限的确定。1.项目合作期限通常应在项目前期论证阶段进行评估,评估时,需要综合考虑以下因素:(1)政府所需要的公共产品或服务的供给期间;(2)项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点;(3)项目资产的技术生命周期;(4)项目的投资回收期;(5)项目设计和建设期间的长短;(6)财政承受能力;(7)现行法律法规关于项目合作期限的规定;等等。”

    5.《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》中第十六条规定:“合作项目期限根据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素确定,一般不低于10年,最长不超过30年;法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”

    6.《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)在附2名词解释中提到:BOT、TOT、ROT的“合同期限一般为20-30年。”

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP合作期限

    责任编辑:中国PPP门户网

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