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【PPP项目案例】PPP、EPC、BOT,垃圾处理项目的真面目:中国某地生活垃圾生物化综合治理PPP项目

  • 分析重点:PPP、EPC、BOT,垃圾处理项目的真面目

     

    选题理由:

     

    写这篇文章的时间是2018年2月22日,农历正月初七,新的一年开始了,已经摸爬滚打、试错探究的垃圾处理ppp项目,仍将继续蓬勃发展。要说2月份PPP最重磅的新闻,那就是《国家发展改革委员会办公厅 财政部办公厅关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金[2018]194号),发改财政两大部门合力坚决打好防范化解重大风险攻坚战,主要内容是更为明确且有力地强调地方债的防控,直指城投公司转型重组的背景和方向,这是一个PPP2018年发展的新命题,是垃圾处理作为一个强制PPP的行业必须面对和克服的问题,估计要分不同的角度分析,本文首先从最基础的做起,解决可能仍然是一个普遍性的疑问:一个常年做EPC的企业,熟悉了BOT的套路,该如何操作PPP项目,特别是当PPP中出现了BOT模式的时候,似乎都有点理不清楚、道不明白。

     

    一、项目基本情况

    项目名称:中国某地生活垃圾生物化综合治理PPP项目

    所属行业:市政工程->垃圾处理

    项目总投资:32000万元

    所处阶段:识别阶段

    回报机制:可行性缺口补贴

    合作期限:25年

    运作方式:BOT

    项目概况:本项目处于识别阶段,是一个有着复杂历史的项目。该项目起因是解决当地的生活垃圾处理难题,原本是单体BOT填埋项目,然而由于环保压力和选址问题,后转而采用生物处理的方式,在BOT前期准备工作过程中,455号文下发,因此调整为ppp模式,当然具体运作方式还是BOT。现在项目处于停滞状态,主要原因是不理解EPC、BOT、PPP的关系,以及相互之间如何承接和转化的问题。

    二、提问

    1、EPC、BOT、PPP的区别?

    2、彼此之间如何承接?

    三、分析

     

    1、EPC、BOT、PPP的区别?

    之前,有朋友在公众号下回复,呼吁PPP专家不要让专家这个词蒙羞,正是基于此,传递思考和观点的时候力求简化,是笔者不断追求的目标。

    (1)PPP和EPC

    EPC法律依据:我国现行《建筑法》在第二十四条规定:“提倡对建筑工程实行总承包,禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位,也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位;但是,不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”

    PPP政策依据:建设部颁布了[2003]30号《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》,在该规章中,建设部明确将EPC总承包模式作为一种主要的工程总承包模式予以政策推广。(一)工程总承包是指从事工程总承包的企业(以下简称工程总承包企业)受业主委托,按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包。1、设计采购施工(EPC)/交钥匙总承包。设计采购施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定,承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作,并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。

    众所周知,PPP是政企合作后将项目整体的操作主体由政府变更为项目公司,是包含设计、建设、运营、移交的项目全流程和生命周期的一种操作模式,EPC只是建设工程部分,是PPP基础但不核心的部分。因此习惯于操作EPC模式的公司,需要及时通过增强自身或者组建联合体补强运营等方面的能力,方能有资格承载PPP项目。

    (2)PPP和BOT

    PPP和BOT的基本概念就不赘言了,简而言之,PPP的含义更为广泛,包含了BOT,BOT只是PPP众多合作模式中最为常见的一种。至于从项目类型、支付方式、合作主体等角度,对PPP和BOT进行细致区分的论断,多数没有实质意义。既然BOT是PPP的一种,那么符合BOT的特征一定也符合PPP的特征,这是个很简单的逻辑事项。所以笔者在实际接触项目当中,特别是垃圾处理PPP项目,发现很多业务人员虽然熟悉BOT(也就是传统的特许经营)合作模式,但不知道PPP究竟是什么,也不知道PPP中的BOT是什么,因而产生极大困惑。这种现象实际上是受到一些完全脱离实际,为了分析理论而僵硬辨析定义的专家的不利影响。BOT就是PPP的一种,两者之间是包含关系,原来操作BOT的方法和如今操作PPP的方法一致,只是在规则和流程上需要遵循最新的PPP政策法规。Over,就是这么简单。

     

    2、彼此之间如何承接?

    EPC、PPP(当然包括BOT)是现行有效的操作模式,只是政策和市场趋势使得PPP成为更为主流的做法。在实操中有这样一种情况,原本采用BOT或者EPC的项目,由于顺应政策导向和现实情况的需要,更改为PPP模式,原本已经做过的工作需要推导重来吗?又或者哪些可以继续使用或者借鉴呢?

    首先从流程上讲,无论之前的工作进展到什么程度,一旦采用PPP模式,必须严格按照【2016年92号文】财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知、【2017年92号文】财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知的规定,简而言之,流程从头开始。

    其次从文件上讲,项目可能涉及的可行性研究报告、规划设计方案、工程造价方案、项目合作框架协议等,只需按照PPP要求相应地变换形式,内容基本沿用,毕竟项目实质没有改变。对可研报告的审批、设计方案的审批等,如果项目边界、条件没有变化,那么也无需重新审批。至少从目前的政策来看,除了两评一案、PPP项目合同、资格预审这些PPP强制要求的新东西外,其余未做具体规定,就实操而言,也基本采用沿用的做法。当然政府或者实施机构、财政发改等部门出具相关红头文件,是更为谨慎和必要的做法。

    特别注意,变更为PPP模式需要重点关注财政承受能力、新增资金时间成本、绩效考核。从EPC转为PPP模式,社会资本承担的风险更大,因此在利润部分要重点关注,由于PPP严格10%红线而压缩的财政实力、PPP周期长而新增的资金成本、连建设部分至少都要30%与绩效挂钩的严格绩效考核,PPP对于社会资本而言不是一件轻松的任务。此外市场行情走低的趋势,导致PPP的利润率进一步走低,基本低于EPC的模式,这是希望承担起PPP项目的社会资本需要审慎考虑的事项。 

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,垃圾处理PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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