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【PPP项目案例】四川省眉山市市政基础设施存量PPP项目

  •  引言:

    通过运用ppp模式盘活存量资产应达到拓宽基础设施和公共服务领域建设资金来源,减轻地方政府债务负担,化解地方存量政府性债务,降低财政风险,化解民营企业融资能力不足问题,更好地吸引民间资本进入基础设施和公共服务领域,丰富民营企业投资方式,吸引具有较强运营能力的社会资本,提高项目运营效率,降低运营成本,推进国有企业混合所有制改革,促进各种所有制经济共同发展,提高资产效率,形成投资良性循环,推进供给侧结构性改革等一系列目的。那么,对于存量基础设施转化PPP的存量资产应该具备的特征有:边界条件明确、商业模式清晰、价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、需求长期稳定、可能产生一定现金流的优质存量资产,并且这部分资产债权债务关系明晰。当然满足这些特征的存量资产自然易于通过PPP模式盘活,但现实是政府的很多存量资产产权不明,缺乏运营管理模式,并且大多为公益性项目缺乏现金流。而这些项目往往也不能吸引社会资本进行投资。前几期我们对政府存量中有一定现金流和运营端的污水处理项目进行了分析,这类项目也是此轮存量资产盘活中的重点关注项目。但政府存量中的很多项目是由平台公司作为实施主体,比如以BT模式开展的很多道路项目,这类项目如果通过PPP模式进行盘活,如何操作?我们也希望通过已经开展的项目的操作路径为今后的模式提供更多的参考。

    据网络信息查询,四川省眉山市市政基础设施存量ppp项目包中有10个存量项目,中标社会资本为四川省川投航信股权投资基金管理有限公司,已完成PPP项目合同的签署,但实施方案尚未在全国综合信息平台进行公开,我们仅能从信息平台了解到该项目包中彭山区市政道路和青神县市政基础设施项目的具体实施内容信息,我们也试图想通过对市政道路基础设施存量项目转化PPP的探讨,总结出公益性存量项目转化PPP的操作难点。

    一、项目简介

    (一)项目包基本情况介绍

    (二)四川省眉山市彭山区市政道路PPP项目基本情况

    本项目投资运营彭山区范围内的公益类项目和准公益类项目。公益类项目:无收费权的市政公共设施资产,如市政道路、绿化带、公园等。准公益类项目:即公众付费的收入不足以完全覆盖该项资产的成本,如四川省内收费一级公路项目。本项目涉及岷东大道成彭段的道路工程、桥涵工程、立交工程、管线工程、交通工程、照明工程、绿化工程及其他附属工程的运营维护。

    (三)四川省眉山市青神县市政基础设施存量PPP项目基本情况

    青神县市政基础设施存量PPP项目,合作内容由以下两条道路构成:

    1.眉青快速通道(青神段)项目眉山至青神快速通道(青神段)工程项目全长9.561Km,道路等级为一级公路,沥青混凝土路面,其中第一段路基宽度为26米,起于青神县黑龙镇内,接快速通道东坡区段,止于机械大道;第二段路基宽度为42米,起于机械大道,止于青神县城区青衣大道。本工程内有三座桥,中桥一座,长度为20米,小桥两座,每座长度13米。工程于2011年4月开工,并于2013年1月完工。

    2.锦绣大道(1)成绵乐铁路专线(青神段)拆迁安置区市政道路工程项目全长3.329Km,道路等级为一级公路,沥青混凝土路面,路基宽度为36米,起于西龙镇东南侧青夹路与规划道路十字路口;止于成绵乐高铁青神站。本工程内有一座桥,长度为16米。工程于2011年4月开工,并于2013年12月完工。(2)成绵乐铁路客运专线青神站至县城快速通道建设项目全长3.3Km,道路等级为一级公路,沥青混凝土路面,路基宽度为36米,起于机械大道;止于西龙镇东南侧青夹路与规划道路十字路口。工程于2011年4月开工,并于2013年12月完工。

    二、项目运作方式

    (一)本项目实施步骤

    本项目中的项目公司是指中标社会资本根据项目合同约定作为单一出资主体,为运营维护合同项下子项目资产而设立的有限责任公司。政府拟分批向中标社会资本交付子项目经营权,中标社会资本就每批次子项目分别成立项目公司。

    (二)此类项目运作方式

    这类项目多采用TOT运作方式,通过公开采购社会资本回购项目工程资产,不再占用原建设方资金,降低了项目整体的建设成本,延长了政府付费期限。一般这类项目之前大多采用BT模式建设,转化为PPP的过程中,除了要按照PPP的操作流程进行操作之外,整个项目无须政府对已经建完或正在建设中的道路资产进行移交,而是由项目公司直接对原建设方进行工程回购,原建设方将项目移交给项目公司,并由项目公司进行道路的管养维护和道路相关经营性资产的开发经营。项目公司通过政府付费、经营性开发收入实现合理的投资回报,经营期结束后项目公司将全部资产无偿移交给政府或指定机构。

    其实相当于政府将其与原建设方之间通过工程施工合同产生的债务由项目公司承接,实现了政府债务出表。

    三、项目回报机制

    (一)本项目回报机制

    本项目的回报机制为政府付费,政府以财政等资金作为向项目公司支付可用性服务费及运维绩效服务费的资金来源,计算公式为:

    政府付费金额=可用性服务费金额+运维绩效服务费金额

    可用性服务费计算公式为:

    年度可用性付费=

    其中: P为总投资,R为综合投资收益率,N为运营期

    运维绩效服务费:

    根据子项目运维起始日后每一自然年内所实际发生的全部运维成本(包括但不限于公司管理费用、运维费用、保险费、税费、审计费、律师费等已付及应付未付费用),并经绩效考核确定支付比例的结果。

    可用性付费支付方式:政府根据计算公式在各子项目交割日起每一个运营年结束日向乙方全额支付对应子项目当年可用性服务费。

    (二)92号文项下规范的PPP项目操作

    2016年财金〔2016〕90号《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》更加明确:着力规范推进项目实施。各级财政部门要会同有关部门统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素,科学设计PPP项目实施方案,确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征,防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任,避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任,规避PPP相关评价论证程序,加剧地方政府财政债务风险隐患。要加强项目全生命周期的合同履约管理,确保政府和社会资本双方权利义务对等,政府支出责任与公共服务绩效挂钩。

    要求:政府的支出责任要与公共服务的绩效挂钩。

    2017年财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》要求规范政府与社会资本方的合作行为,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,地方政府不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

    要求:不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

    2017年8月1日财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌《在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》中指出,要严防PPP推进中的“四化”问题,在实施中把握“四线”。其中,明确指出一些政府付费类项目,通过“工程可用性付费+少量运营绩效付费方式,提前锁定政府大部分支出责任,实际上都是由政府兜底项目风险。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容,无绩效考核机制,社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金。

    对于公益性项目中政府向社会资本支付可用性付费和运维绩效付费是否涉及固化政府支出责任,上述文件以及领导讲话已经有明确的答案。但具体绩效的比例在此次最新颁布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)文中进一步加以明确。明确了新入库项目的负面清单,包括:

    1.永久不能入库项目

    包括不属于公共服务领域、涉及国家安全或重大公共利益、无运营内容等不适宜采用PPP模式实施的情形。

    2.手续不完善的项目

    主要之前期准备工作不到位的项目:包括新建改扩建未立项审批项目、存量未办理相关审批评估手续项目、未通过物有所值评价和财政承受能力论证项目。这类项目可以理解为,完善相关手续后项目才能入库,但是需要强调的是最后一种情况:

    依据113号文件规定,财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。

    3.固化支出责任的项目

    主要是未建立按效付费机制的项目,包括政府付费义务未与项目产出绩效相挂钩、付费义务在合作期内未连续平滑支付、项目建设成本不参与绩效考核或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%项目。

    此次明确了项目成本不参与绩效考核的占比为30%的比例,但具体如何落实在项目的实施方案中,其实各参与方都不明确。

    对于本项目已成为入库项目而言,不受上述负面清单的限制。但应该严格遵守已入库项目清退规定。严格按照财金[2017]1号关于印发《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》的时间对相关信息进行公布。

    四、对此类存量项目转化PPP的思考

    从目前存量资产的拥有或实施主体来看,一般产权大致在两类主体手中,一类是各行业主管部门、央企、地方国企,一类是履行政府融资职能的平台公司。存量资产大致有这么几类:一是地方政府自建自管的存量项目;二是企业已作为投资运营主体,但运营效果欠佳;三是企业在建但因各种原因停滞的项目;四是已经采用PPP模式开展且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目;五是采用政府购买服务进行的工程类项目。而这些项目中大多数是公益性的项目,比如:市政道路项目、无收费权公路、公园、公益性学校、无收益的场馆、园区类项目等。还有一类是有现金流但运营不佳的,如污水处理厂、水泥厂等。那么,这类项目如果有运营内容,社会资本接手后能通过自身运营获得收益的还好。如果没有运营内容,社会资本的运营只是后期的运营维护,就像上述案例所述,其实并不是1266号文《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》的主要目的。因此,对于这类公益性存量资产是否可以与有现金流的其他项目进行打包捆绑,再通过PPP模式进行盘活就成为我们项目结构设计的重点,当然前提是我们需要对这个县、市的存量资产进行详细的调研梳理之后,才能更好的理清项目打包思路,在保障社会资本收益的前提下,帮政府盘活的存量,又可以用于新的基础设施建设。

    文丨锐思维咨询 吴代红

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP项目案例

    责任编辑:中国PPP门户网

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