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上海垃圾处理项目: 政府与社会资本共担风险的PPP样本

  • 当前,我国PPP(即公私合营)模式可谓风头正劲,各地积极响应、政府有关部门政策陆续出台、社会资本跃跃欲试……但在实务操作层面究竟该如何做,却仍存在着困惑和迷茫。

    也正因此,日前由中国财政学会公私合作研究专业委员会主办、北京大岳咨询有限责任公司承办的中国PPP沙龙(第七期)上,建银城投(上海)环保股权投资管理有限公司(简称"建银城投")总经理辛强结合上海城投(集团)有限公司(简称"上海城投")在上海老港四期垃圾处理场项目所做的报告引发了各方专家学者的关注和争论。

    辛强介绍说,建银城投是由建银国际和上海城投于2009年12月共同设立。而上海老港四期垃圾处理场项目则是由上海城投于2002年启动、2005年建成运营的一个ppp项目。项目投资总额5.1亿元,资本金占投资总额的1/3为1.7亿元。股权结构的安排是上海城投下属的城投环境占40%,法国威立雅公司旗下的ONYX和中信泰富各占30%。"至今,上海老港四期垃圾处理场项目已经运营接近10年。这期间,政府与项目方虽也有一些小摩擦、小问题,但总体运行良好,可以说是我国ppp模式探索实践中的一个成功案例。"辛强表示,其经验与教训,对于下一步PPP模式的推动发展具有一定的借鉴意义。

    科学合理的风险分配是PPP项目成功的关键

    在辛强看来,科学合理的风险分配,既是PPP项目的目标,也是其成功的关键要素。他指出,以往很长一个时期,政府承担了几乎全部的公共产品提供的责任和相应的风险。但应该看到,政府不是万能的,其在公平方面是比较有优势的,而在效率方面则比较弱。由此,需要在公共产品领域里,有必要部分引入市场机制,通过专业机构的运作来提高效率,这也是PPP核心内容。而如何区分政府和社会资本相应的责任,并承担其背后蕴含的风险,则直接关系到项目的成败。"在当前的实践中,有很多不科学的风险分配倾向,如有很多地方政府倾向于把所有的风险推给社会资本,但实际上社会资本并没有足够的资源和能力去管理这些风险。又如,一些不专业的社会资本,认为做的越多就会赚的越多,因此对项目大包大揽等。这些做法,最终的结果只能是由于利益失衡,风险没有得到有效的承担,轻则令项目成本大幅上升,重则导致项目的彻底失败。"

    回顾来看,上海老港四期垃圾处理场项目对于风险分配的设计还是较为科学合理的。其将设计、建设、融资、运营移交等跟市场相关的风险,全部交由项目公司、即社会资本来承担,利用了它们这方面的专业能力和效率来解决;而法律政策、垃圾供应等风险,则归于政府承担;此外,对于一些涉及公共利益的突发事件产生的风险,由双方共同承担。

    辛强谈到,具体到一些做法,不仅在当时颇具探索性,就是放在当下,也颇有借鉴意义。举例来说,在应由社会资本承担的融资风险中,在当年的政策环境下,面对的最大问题就贷款资格。可以看到,在PPP运作中,项目公司取得的是无形资产,即特许经营权。而项目土地,包括土地上的基础设施,理论上所有权全部是属于政府的。如果以此去银行贷款,就好比"用别人的房子去抵押",是根本行不通的。为了绕开这个障碍,经过多方协商,上海老港四期垃圾处理场项目在合同中进行了相关约定:一是项目公司为了本项目的融资,可以把收费权,包括这个项目的土地、设施,这些所有权,来抵押给金融机构,这就为项目融资创造了条件;二是创造性地提出了介入权的概念,即债权人在一定情况下可以直接介入项目的运营,甚至进行一些处置。"这两点通过实践,得到了国家有关部门的肯定。如今已经出现在财政部的最新的文件中。"

    又如,在应由政府承担的风险中,法律政策风险无疑是最受社会资本所关注的。一般来说,PPP项目的特许经营期往往长达数十年,而对于我国这样一个转型国家,法律、政策的完善和变化是不可避免的,由此产生的风险虽然按照相关的文件的要求,应由政府承担,但落实在实施上,如果每次法律政策的变动,都要对项目合同进行修改,其成本显然太高。为了平衡成本和收益,上海老港四期垃圾处理场项目提出了一个最低影响的累计效果"门槛",太小的影响无需调整,如果影响足够大,就需要政府做出反应,给予一定的补偿,像延长特许经营期,或者是政府给予额外的补助等。

    在共同承担风险方面,上海老港四期垃圾处理场项目在合同中要求,如果出现涉及公共利益的突发事件,一方面项目公司不能拒绝政策提出的要求;另一方面,在相应的一些技术规范方面,政府不能用原来合同上的规定进行要求,同时相应产生的费用,由政府买单。"这样做的目的,就是体现一个共同承担的原则。"

    支付机制需体现PPP利弊相容的特性

    辛强指出,从理论上看,PPP的要求就是应按照绩效付费、按照产出付费,而不是按照设施,或者投入付费。"而上海老港四期垃圾处理场项目在实践中也充分体现了这一原则。我们设计了两个公共产品绩效指标,压实率和填埋量,规定如果这两个指标不达标,政府判定项目公司违约,需扣款。"

    不过,他也谈到,PPP不应是一种僵化的机制,而应是一个利弊相容的机制以及鼓励创新的机制。因此在支付机制方面,政府除了惩罚性的措施和要求之外,更应营造一种正向的激励机制。这方面,上海老港四期垃圾处理场项目同样也进行了很好的探索。

    首先,是在完工验收方面。政府鼓励项目公司提前完工,不仅及时组织验收,而且在验收通过之后,立刻就开始供应垃圾。这样做,相当于延长了项目公司收费期限,增加了其经济效益。

    其次,在利益延伸方面。垃圾填埋过程中,会产生大量的沼气。上海老港四期垃圾处理场项目最初虽然没有对沼气的利用提出要求,而是通过相关设施将其燃烧消耗掉。不过,在合同中却前瞻性地对沼气利用做出了约定,即如果项目公司以后希望利用这些沼气,那么报政府批准之后是可以的,而产生的收益由双方共享。"这实际上就是建立了一种激励机制,推动了项目公司不断创新、不断挖掘项目的潜力。"辛强分析指出,目前的上海老港四期垃圾处理场项目对于沼气已经进行了有效利用,并且申请了世界清洁碳交易,每年能够从中获取数千万元的经济效益。这既使投资者获利,也使政府减轻了财政负担,可谓是"双赢"。 

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    责任编辑:中国PPP门户网

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