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奥运会建设项目融资的PPP模式探讨

  • 一、关于ppp模式 

     

    项目长期以来,不少人士认为由于我国实行社会主义制度,那么基础设施投资则理所当然的被认为是政府工作甚至是历史职责。但从经济学角度来看,基础设施的外部性并不意味着市场机制和私营部门不能发挥积极作用。由于北京筹办2008年奥运会存在着巨大的财政需求,那么加强社会资金的利用率将是值得人们关注的问题之一。 

     

    社会资金参与公共基础设施的建设运营及提供公共服务的历史可以追溯到1782年,标志性事件为法国Perrier兄弟建设、运营自来水公司为开端。

     

    PPP是英文"Public Private Partnership"的简称,中文涵义为"公共民营合作制",主要指为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设,公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务,达成伙伴关系,以确保这些项目的顺利完成。PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(Value For Money)原则。 

     

    PPP模式的基本特征为共享投资收益,分担投资风险和责任。本质即通过政府政策的引导和监督,在政府资金的支持下,在项目的建设期和运营期广泛采取民营合作方式,向公用事业领域引入民间资本。通常将公用事业的大部分甚至整个项目的所有权和经营权都交给社会投资者,从而引进专业化管理,达到建立市场竞争机制、提高服务水平的目的。模式的核心随着市场竞争机制的形成,通过招标方式选择最佳投资商、建设商和运营商,降低项目建设和运营等环节的成本,从而保证公共事业的服务质量,进一步保障消费者利益。

    二、为什么采用PPP模式 

     

    1、筹办奥运会采用PPP模式的可能性 

     

    (1)存在巨额资金需求 

     

    在我国,为了筹办2008年奥运会而兴建的市政建设和体育场馆建设属于公共产品和准公共产品,其建设目的既是为了办好奥运会,更是为了今后北京市民的使用。根据惯例,该类设施是由政府采取直接投资的办法逐年投资兴建的。以首都国际机场为例,为了迎接奥运会投入巨资兴建了第三条跑道,确实是为了满足奥运会时的需要,但从长远来看也是满足北京市发展的需要,像这类项目由政府来负责投资是无可厚非的,即使不办奥运会,北京新的地铁还是要建,北京的城市环境也要改善,空气质量还是要提高,这数千亿资金绝大部分都是用于这方面的投资,因此仅仅依靠政府投资是远远不够的,我们还应当采取政府融资的渠道来共同实现。从国际惯例看,国外的体育设施建设一般都采用社会投资的方式。从政策环境看,随着我国各种组合政策的出台以及各种政策传导渠道的畅通,非国有资金和民营企业的投资已有了政策和法律的保障。北京市委书记刘淇曾经讲过了北京市的这种考虑,将来会在某些奥运会需要的公共设施建设上采用这个思路。比如,奥运村就可以作为将来的居民社区,通过招投标方式确定由一家或数家开发商来搞民间投资。 

     

    (2)奥运盈利的需求 

     

    从1984年洛杉矶奥运会以来,奥运会已经成为了赚钱的代名词:1984年,洛杉矶奥运会赢利2.5亿美元;1988年,汉城奥运会赢利3亿美元;1992年,巴塞罗那奥运会赢利5000万美元;2000年,悉尼奥运会收入17.56亿美元。但是这一切在进入雅典奥运会上走到了尽头。2004年雅典奥运会,到底花了多少钱,是否能够赢利?希腊官方给出了一个权威数字。希腊财政部初步估计,举办奥运会的成本,很可能多达70亿欧元,超出了46亿欧元的预算。整个奥运开支总额,占希腊国民生产总值的2.5%,这将直接导致奥运会后的两年希腊预算赤字超过3%,超出了欧元区《稳定与增长公约》允许的最高比例。而35个新场馆和媒体大楼,在2005年之后,也是一个不小的预算负担。这些场馆每年的维修费用,将在5000万欧元至1亿欧元之间。同时除了雅典奥运会出现赤字外,之后的都灵冬奥会也出现了财政问题。而日本北部城市札幌更是在2006年宣布正式放弃申办2016年夏季奥运会,主要原因是承办奥运会将带来巨大的财政负担。这一切都表明,在进入新世纪后奥运会已经不再是一个摇钱树。 

     

    北京奥运会的支出主要是用于奥运村、媒体村的运营,运动员、裁判员的吃住行、竞赛组织的开销等,预算大约是16.09亿美元。但这些并不包括为了筹办奥运会而兴建的城市基础建设、环境治理工程、道路改善工程以及能源结构调整建设的资金投入。而反观北京当年申办奥运会时提出的收入预期是16.25亿美元,大体来自6个方面:一是国际奥委会2008年奥运会电视转播权出让所得,按照比例分给北京奥组委大约8.4亿美元;二是国际奥委会全球合作伙伴TOP计划收入,按照比例可分给北京奥组委1至2亿美元;三是北京奥组委自己的市场开发计划预期收入3至4亿美元;四是门票和纪念品销售预期1亿美元;五是按照中国和国际奥委会签订的主办城市合同政府给予补贴1亿美元;六是赛后剩余物资变卖处理大约几千万美元。这说明,如果北京2008年奥运会想要实现盈利,那么在城市基础设施的建设中,必须进行社会融资,即吸引社会私营资本参与到奥运会的建设中。 

     

    2、筹办奥运采用PPP模式的可行性 

     

    为解决2008年奥运会的巨额资金需求,就必须打破现有的政府独家投资和垄断经营的局面,通过引入适度竞争,提高经营和管理的效率,提升奥运会自身的盈利能力。这就需要根据奥运设施的经济特点,将其公益性与营利性区分开来,由政府负责公益性部分的投资和承担与之对应的风险,通过政策制度的安排解决部分外部性;同时以营利性吸引多元化投资和运营主体,由投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险,通过建设前的竞争招标机制和建设后科学合理的风险分担、利益共享机制,实现政资分开、政企分开。而国外基础设施领域内广为使用的各种PPP模式,是实现上述思路、解决轨道交通发展困境的有效途径。 

    三、采用PPP模式的参考因素

     

    PPP模式能否成功运用于公用事业项目取决于多个因素,从国外近年经验来看,以下几点值得参考: 

     

    1、获取政府部门的有力支持,为PPP模式的开展创造良好的市场环境 

     

    举办奥运会是全世界瞩目的大事,我国与其他主办国相比,政府的全力支持是我国成功举办奥运会最强有力的保证。但是对于筹办奥运会这样一个庞大而又系统的工程,政府的权力支持不仅包括资金的支持,更重要的是保证环境正常良好运营状态。就像在奥运设施的兴建过程中,尽管运用PPP模式的过程中公私合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异,但政府的主体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务——却是始终不变的。在任何情况下,政府部门均应从保护和促进公共利益的角度,负责项目的总体策划,组织招标,理顺各参与机构之间的权限和关系,降低项目总体风险等。为推进基础设施领域的市场化进程,尽量采用市场化的或激励性的支持手段,为基础设施产业长期持续地发展提供良好的市场环境。 

     

    2、建立健全相关法律法规制度,规范PPP模式的运营市场 

     

    在奥运设施目进行PPP模式运作下,需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段,对政府部门与企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。因此,进行奥运ppp项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制定予以保证,通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束,是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。 

     

    3、加强执行过程中的透明度,增强社会资金的投资信心 

     

    社会资金投资基础设施的最大风险在于PPP模式相关的法律和政策框架缺失,由此带来了巨大的政策不确定性。因此,PPP模式应用在奥运会筹办的关键在于政府的可信承诺。针对这种情况,建立健全相关社会资金准入的法律法规制度,充分尊重法律的尊严,做到依法办事,而不是朝令夕改,是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。对PPP模式的最大支持应当体现在以透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中,并逐渐引导投资参与方提高行业自律的自觉性。

    四、筹办北京2008年奥运会运用PPP模式应注意的问题 

     

    PPP模式最主要的目的就是吸引社会资金,通过多渠道的介入加快公共基础设施的建设。从以往经验看,在招商引资过程中存在几个较大的现实问题。一是操作程序的颠倒紊乱,国家独立对项目进行投资时,要求在项目可行性研究报告中就必须确定融资方案,然后才能获得审批。但在引入社会资本的过程中,项目投资方出于对风险的控制,要求先提供可研报告,证明项目的可行性才能同意投资。这样就形成项目审批和融资方案孰先孰后的问题。二是项目的包装工作,以前基础设施建设项目的资金来源大多是国家投资和银行信贷,只要编写可研报告,批复后即可组织施工。但在项目投资主体多元化的PPP融投资模式中,必须对项目本身进行商业化包装,在可研基础上制定商业计划书,通过专业机构向广大潜在投资者进行宣传,最大限度地挖掘、展示项目的盈利性、可行性,最终确定科学、合理的融资结构。 

     

    奥运会的基础设施主要包括场馆建设、道路建设和环境改善等。对于道路建设,近几年很多项目都采用了PPP模式也收到了很好的效果,尤其是在城市铁路建设的过程中应用较多。对于场馆建设,就需要政府不仅要做好场馆的奥运功能设计,还需要考虑到奥运之后的维护负担、运营方式和盈利途径,做好相关的投资分析,加强项目包装,才能增强社会资金的投资信心,争取到更多的融资渠道。

     

    从目前奥运会的招商引资情况来看,北京奥运会的市场开发形势相当喜人,在中国这个潜力巨大的市场的吸引下,著名国内外企业纷纷赞助北京奥运会,迄今为止,北京奥运会已经敲定了 11家合作伙伴;10家赞助商和8家独家供应商。这其中,最低级别的供应商起价为1600万人民币,独家供应商起价为4100万人民币;据悉,北京奥组委的合作伙伴中,有不少企业的赞助金额甚至超过了国际奥委会TOP合作伙伴。 

     

    北京举办2008年奥运会将对各行业产生积极的影响,由此正在形成巨大的投资市场和消费市场。相信随着融资渠道的不断拓展,将会为北京2008年奥运会的筹办带来新的力量。

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    责任编辑:中国PPP门户网

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