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PPP项目如何带着“镣铐”起舞 以杭绍台高速PPP项目为例

  • 当前,ppp模式下的政府采购成为一个热点话题,其操作流程、法律适用等问题备受关注。笔者拟针对杭绍台高速公路(台州段)ppp项目政府采购实践情况及存在的问题进行分析,希望为PPP政府采购工作提供借鉴。

    项目概况

     

     

    杭绍台高速公路台州段主线长44.55KM,设计双向四车道设计速度100km/h的一级高速公路标准。项目总投资约86.3亿元。项目资本金占总投资的35%,即约30.2亿元,其中政府出资9亿元,社会资本出资21.2亿元。特许经营期分为4年建设期和为期30年的运营期(含收费期)。招标范围为杭绍台高速公路(台州段)PPP项目的社会资本,负责项目的投资、建设、建成后的特许经营管理维护等。该项目列入浙江省财政厅PPP项目库和省发改委第一批PPP项目库。

    台州市人民政府授权台州市杭绍台高速公路有限公司作为杭绍台高速公路台州段项目PPP工作的实施机构。在PPP项目运作模式下,台州市杭绍台高速公路有限公司与社会资本方签署PPP服务协议,共同成立了SPV公司,筹资项目资本金,按期分批注入SPV公司。

    杭绍台高速公路(台州段)PPP项目前期经财政部门物有所值评价和财政承受能力验证,并报市政府审核通过后,正式纳入政府采购程序。2015年9月8日,发布招标资格预审公告;9月29日,共7家企业(其中4家为联合体)报名,其中6家企业通过了资格预审;10月12日-13日组织召开了采购前答疑会;10月21日发布公开招标公告;11月17日开标,因有效投标人不足三家予以废标,报市政府讨论同意后,经财政部门审批改为竞争性磋商方式重新组织采购;11月30日,发布竞争性磋商采购公告,于12月18日开标,共2家企业参与,经磋商评审,最终,上海基础设施建设发展有限公司和上海隧道工程有限公司(联合体)中标。

    突出问题及处理对策

    法律适用问题

    难题之一:法律法规以谁为据

    本项目既有社会资本,又有施工总承包。当前,PPP项目采购主要适用两套法律体系,一是《招标投标法》及《招标投标法实施条例》,二是《政府采购法》及《政府采购法实施条例》。社会资本属于服务类项目,应依据《政府采购法》及相关制度;而施工总承包若进行招标,应依据《招标投标法》及相关制度。假如两者合在一起采购,到底适用哪部法律,尚无明确规定。 

    难题之二:部门规章存在冲突

     

     

    发改委、财政部均出台了PPP有关文件,其对PPP项目的定性和具体实施程序等存在一些不一致的地方。如,发改委以项目审批为逻辑起点,更多地认为PPP项目是一种审批关系;而财政部从政府采购角度来看待PPP模式,认为在PPP模式下,政府和社会资本间仍是采购合同关系;发改委仅对PPP项目提出了原则性的要求,并没有详细的操作方案,财政部对PPP项目从项目选择到操作流程作了全面、详细的规定,可操作性更强。

    本项目由项目实施机构提出要求纳入政府采购,项目内容申报时即包括社会资本和项目施工总承包。项目实施机构报有关部门审批时,相关部门均未明确表态该项目是适用《政府采购法》及其制度还是适用《招标投标法》及其制度,财政部门在受理申报时,考虑到该项目以社会资本采购为主,且项目需要最多9亿元的财政性资金投入,因此认为可以执行政府采购程序。然而考虑到建设工程总承包,采用了公开招标采购方式,在执行《政府采购法》相关程序的同时,要求尽量避免与《招标投标法》冲突。

    “两招并一招”问题

     

     

    依据相关法律法规,已经招标的特许经营项目可以不再进行招标,即PPP项目的社会资本和施工总承包可以一并招标。然而,这在实际操作中却难以执行。究其原因,PPP项目的社会资本特别是一些具有施工承包背景的社会资本,参与采购活动的初衷就是希望在项目建设中享受施工总承包的商业回报,以此平衡投资收益和风险。而本项目从实施机构申报时,就计划通过社会资本和施工总承包一次性招标采购的方式,解决PPP项目投资收益回报率较低的问题。

    关于“两招并一招”的法律适用问题,《招标投标法实施条例》第九条规定,已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的,可不再进行招标。也就是说,如果特许经营项目投资人是通过招标方式选定的,且能够自行建设、生产或提供,投资人可直接承担施工建设等。本项目投资人和施工总承包一次性招标,符合该项规定。

    然而,此前,省发改委为本项目出具的《初步设计方案批复函》要求“项目业主应按照招投标法律法规的规定和行业管理的要求组织开展施工、监理等招投标工作”,否定了前期项目准备阶段“两招并一招”的方案。为了不与该批复函产生冲突,本项目的第二次招标采用了社会资本和工程施工总承包相分离的方式,即先招社会资本,再招工程施工,第二次社会资本招标采用了竞争性磋商采购方式,施工则根据《招标投标法》及其相关制度执行。不过,这也相对降低了社会资本参与的积极性。

    评分标准问题

     

     

    《政府采购法》及其相关制度对货物、服务类采购项目的评分标准有着具体、明确的规定,涵盖评分方法、价格分比重、基准价的算法等,而《招标投标法》及其相关制度中的规定较为笼统。如何设置评分标准,是本项目实施机构及代理机构与财政部门争议较大的一个问题。

    《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十二条第四款明确,“采用综合评分法的,货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为30%至60%;服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为10%至30%。执行统一价格标准的服务项目,其价格不列为评分因素。”《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》第二条进一步明确,“综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算,即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价,其价格分为满分。”而《招标投标法》对具体评分标准设置未作规定。

    综上,根据项目实际情况,本项目第一次采购,社会资本和施工总承包同时招标,即“两招并一招”,存在属工程类还是服务类招标的问题。项目评分采用了综合评分法,价格分使用低价优先法。本项目第二次招标依据省发改委要求,排除施工总承包后,属于纯粹的社会资格招标采购,项目执行依据明确清晰,严格按照《政府采购法》及相关制度执行。

    (作者:应放军 浙江省台州市财政局) 

     

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    责任编辑:中国PPP门户网

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