首页 行业资讯 PPP论坛 PPP学院 活动沙龙 综合服务 关于我们 大数据 项目库 注册 登录
中国PPP门户网_PPP模式_PPP行业_PPP资讯_PPP咨询_PPP大数据_ppp项目_PPP培训_PPP案例_PPP导航_PPP专家_PPP全程一站式服务

论PPP项目的风险转移----以台湾高铁为例

  • 近二十年来,ppp项目作为一种提供公共服务的治理模式被广泛采用,其有效地解决了政府财政短缺问题,并且在运行中也发挥了实效。但同时它的核心设计---在公私部门之间实现风险最优分配出现了问题,那就是风险转移未能完全实现。本文试图通过台湾高铁案例,来分析PPP项目在实施过程之中由于合同治理的缺陷、政府最终负责这两个主要原因,项目中的风险并未能完全实现从政府到私人部门的转移,尤其从政府角度来看,其作为公共服务的最终负责人常常承担了那些本应转移到私人部门的风险。

    1前言

    PPP(Public -Private Partnership),中文指“公私部门合作”,定义为:私人部门参与或支持公共服务,尤其是公共基础设施服务的供给(Grimsey&Lewis,2004)。国内学者也对其有较多的研究,其中一种表述为“由政府部门发起,为提供公共产品或服务,公共部门与私人部门基于合同建立的一种长期合作伙伴关系,公私双方职责明确,风险共担,互惠互利”【1】。无论国内外学者如何对其加以叙述,其基本内涵都是相同的。虽然私人部门参与到公共物品提供中来已有较长的历史,但是作为一个专业术语,它最早由英国政府于1982年提出。

    PPP项目的广泛应用归功于它自身的特殊优势---能解决当代政府,尤其是发展中国家政府所面临的财政短缺问题,帮助各国政府在财政短缺的情况下仍然可以提供必要的公共服务,这基于它的核心设计,在公私合作中实现风险最优分配,将政府承担的部分风险转移到私人部门。作为一种遵循市场运行机制、将私人资本应用于公共服务建设领域的治理方式,其是在近二十年中才得到迅猛发展的。实际上直到上世纪90年代,大部分基础设施建设项目仍是由公共部门设计、执行、资助和开发的。但是有四个原因促进了PPP的兴起:公共财政持续不断的恶化、民众对公共服务质量逐渐增加的不满、新自由主义思潮对市场机制的强调,以及政府部门对国外有益经验的效仿。【2】总之,公共部门的规模以及政府在经济活动中所扮演的角色正面临一系列的变化,在上世纪八十年代轰轰烈烈的私有化风潮归于平寂之后,近十几年来公私合作制在全球范围内成为基础设施建设及公共服务供给方面增长最快的一种新的治理模式。

    然而,随着实践的应用与普及,越来越多的目光被投入到项目运营方面。作为一种为政府解决问题、为公众提供服务、为私人带来效益的合作方式,PPP项目是否真的那么奏效。基于风险最优分配原则的PPP项目在实际运行中,风险转移会完全实现吗?如果不能,又是什么原因阻碍了风险转移呢?要解决这个问题,先来看了解一下PPP项目中的风险分配与转移。

    2PPP项目的核心设计---风险分配与转移

    (一)风险最优分配

    除了对PPP的概念、特征、适用范围进行研究之外,对其研究最多的无外乎是项目中风险分配原则了。实际上,这也是这种新的治理方式独具匠心之处。国外对于ppp模式风险研究,主要从需求风险在公共部门和私人部门的配置、融资途径对项目最终结果的影响,以及政治和制度等因素导致的道德风险等方面入手。而我国有关学者,则发现PPP能够将市场机制有效地引入公共领域,并使得民营部门的管理及金融资源得到合理利用,但其中适当的合约及规制设计师PPP实现公共服务攻击效率的关键,其重点在于收益和风险在公共部门之间的恰当配置。【3】

    无论学者们如何改变说法,都承认PPP的核心理念是按照风险分担原则进行合作,即风险应该分担给比自己更能管理好该风险的一方(Rutgers&Haley,1996)。格里姆赛和刘易斯在这部分研究中认为PPP项目中,政府和私人部门之间的风险分担受三方面影响:“特定服务义务;支付/定价结构;和在基本结构中调整风险分担的明示契约条款”。【4】我国学者对PPP项目风险分担原则较好地描述也符合这个原则,它指出风险分配应遵循三条原则:第一,由对风险最有控制力的一方控制相应的风险;第二,承担的风险程度与所得的回报相匹配;第三,承担的风险要有上限。【5】实际上,综合国内、国外学者对风险分担原则的描述,我们可简单将其称为“风险最优分配”,即在公私合作项目中,公私双方基于自身利益的考虑,通过合同的设计,很好的利用自己的优势承担自己可以应付的风险,而将自己无法控制的风险交由对方来管理,扬长避短,共同合作,以此实现双赢。

    (二)风险转移

    与传统基础设施和公共服务供给形式相比,PPP具有的一个显著特征是项目风险的转移,它指在政府制定基础设施及服务的质量与价格标准并予以有效监管的基础上,与政府签约的私人部门拥有具体建设和运营的实际控制权,使得政府得以从更大程度上将经营责任和风险转移给民营部门。【6】如今政府的治理面太广,所负责的事情又太多,以至于单靠政府的力量根本不足以应付突如其来又不计其数的风险。从中我们看出政府采用PPP项目模式的良苦用心:不仅解决了财政困难的问题,而且通过与私人部门签订合同,将自身要承担的部分风险转移给对方。

    通常情况下,PPP项目中风险有以下几种:政治风险、市场风险、建设风险、金融风险、运营维护风险、不可预见风险等等。立足于前面所述风险最优分配原则,从最适宜控制和管理风险出发,政府对于公共政策、立法相关的外部环境具有较好的控制力,私人部门则主要承担PPP项目经营方面的风险;另外当事人还需要在项目运行中跟踪观察、确定风险是否发生变化以及变化后风险是否再次分配。【7】此外,还要时刻关注风险的动态,才能确定风险是否能够得以转移。

    总之,项目中的风险到底由哪一方承担,应该在协议里界定清楚。然而,上述这种美好的设计只存在于理论之上,现实中采用PPP项目进行基础设施建设之所以问题频发,就是因为在项目进行中无法真正做到风险最优分配,无法完全实现风险转移。这可归因于合同治理与政府责任两个因素。

    一方面,采用合同方式的PPP项目,难逃合同治理的弊端。PPP项目的合作是建立在不完全合同之上的,这就使得政府既有选错合伙人、信息不对称、技术限制的风险,又有合作方违反合同带来损失的可能性,这使得任何一个基础设施建设不是说仅靠一份PPP项目合同就能实现项目目标的。另一方面,政府在整个社会中既是社会的管理者,也是公共服务的最终负责人,他担负的责任使得必须避免整个项目的失败。也就是说政府作为项目最终负责方容易被私人部门锁定,这种锁定一旦发生,PPP项目中涉及的风险转移必定无法完全实现。因此无论是从合同治理还是政府责任两方面来说PPP项目的风险转移在现实中都存在问题。在分析台湾高铁项目风险转移的情况之前,有必要对这一个项目完整过程作一定程度的了解。

    3台湾高铁项目案例

    上世纪90年代以来,作为国际上一种兴建重大公用事业的优选模式,PPP成为政府首选,在建设台湾高铁时,台湾当局就采取了这样一种做法,实际上它也是世界上最大的PPP项目之一。它耗资之大,历时之长,以及后来难逃失败的命运都引起人们的关注,以至于成为研究PPP项目不可不谈的案例。接下来我们仔细了解一下台湾高铁项目的运行。


    (一)台湾高铁采用公私合作模式风波以及项目进展[1]

    u 1992年关于建设台湾高铁议案伴随其成本收益分析在台湾当局得到通过

    u 1996年10月台湾高铁BOT招标程序正式启动

    u 1997年9月,台湾高铁案决标,台湾高铁联盟以压倒性胜利击败中华开发公司而得标,取得高铁优先议约权,与行政院交通部高铁局完成议约。

    u 1999年3月台湾高铁工程在高雄县燕巢乡主机厂动工,开启兴建的起点;1999年上半年中期工程因融资问题,在原地踏步,同年5、6月份台湾高铁公司以政府拒绝解决融资问题扬言解约

    u 1999年8月13日,台湾高铁公司、“交通部”高铁局和银行团三方签订融资协议

    u 2000年1月2日,台湾“立法院”最终通过“促参法”,为台湾高铁工程提供一张慷慨的通行证。2000年3月正式开工

    u 2007年初,经过6年多建设,台湾高铁开通

    u 2009年9月,正式运营不满3年的台湾高铁公司,由于严重财务危机濒临破产,被迫改组董事会

    u 2010年初台湾高铁公司进行了大规模债务重组。改变了原来以私营为主导的性质,由台湾当局接手台湾高铁。台湾高铁公私合作模式以失败告终

    从上面整个台湾高铁的进度看出,作为投资额极大、历时将近10年的台湾高铁项目途径坎坷,其中虽然公私双方都竭力挽救这个项目,合作最终还是以失败而告终。

    (二)台湾高铁项目的原初设计与实际结果对比

    作为一项涉及全岛人民的大型服务建设项目,台湾高铁旨在通过建设贯通南北的快速交通工具,在全岛内部增加一项全新、便利的出行设施,以此方便人民出行,达到增加就业机会、刺激岛内经济需求的目的,其初衷与设想都是好的,但是现实与理想是有差距的。根据两者的差距我们可以更直观、更深刻的看到台湾高铁这一大型项目存在的问题。

    (表1:台湾高铁项目原初设计与实际结果对比表)

    微信截图_20161102142936.png

    (表格数据由本人根据《台湾高铁风波》(高群服)与《台湾高速铁路财务危机问题述评》(荣超和、张宗刚)两篇文章数据进行整理)

    (三)台湾高铁项目所遭遇的风险

    在台湾高铁项目之前,英法海底隧道曾一度是研究PPP项目风险的经典案例,作为20世纪最伟大的基础设施建设工程,其在运用PPP项目中遇到了许多风险,比如索赔争议、运营时间延迟、实际收入偏低、总成本增长等问题。【8】可以说,几十年后台湾高铁重蹈覆辙,甚至遇到更多的风险,在这里我们可以简单的阐释一下这些风险,为后文更好地分析风险转移失败作铺垫。

    Ø 索赔风险:在高铁建设所需技术方面,先前台湾高铁联盟倾向采用欧洲系统,但中途放弃欧洲技术改用日本技术,赔偿欧洲方面21亿元新台币违约金。

    Ø 工程耗时增加,运营时间延迟:台湾高铁实际建设时间6年半左右,比预期的建设时间延长;与预计2003年7月通车相比,实际上2007年通车也晚了三年时间,时间意味着金钱,在这延迟的每一天中项目双方都需要增加投资。

    Ø 建造总成本增加:台湾高铁联盟之所以能够中标,是因为它提出工程总经费3259亿元超低价,以及政府零出资,实际上该工程的总经费远远超过了项目设计之初的数额。

    Ø 实际收入偏低:从上述表格中我们可以看出无论是从日运行列车数还是日流量上,这个项目实际运行都远低于起初的乐观估计。其中部分原因是由于上世纪末金融危机以及经济形势的变化,使得台湾年经济增长率在4.5%左右,低于预估的5.5%,这影响到台湾高铁的客流量,客流量达不到,收入自然变低

    Ø 金融风险:1997年台湾高铁联盟完成议约后,岛内经济遭遇金融风暴,银行放贷比率大幅度提升,加之房地产行情低迷,银行的钱越来越难贷到,这使得整个项目的融资问题难以解决,使得台湾高铁联盟不得不求助于政府,向政府银行贷款。08年世界性金融危机,使得金融风险造成的伤害再度显现出来

    实际上,所有这些风险都是PPP项目所面临和必需解决的风险,因为经济形势不是固定不变的,对于市场的估计也是有可能出现错误的,使得一个大型基础设施建设的不确定性特别大、风险特别高,尤其是资金方面的风险,它关系到这个工程能否继续建设下去的问题。当风险大到私人部门无法承受的时候,他们往往求助于政府部门,这样一来,出于风险最优分配目的而采用PPP项目进行基础设施的合作在风险转移层面上来说失败了。

    4台湾高铁项目风险转移失败的分析

    我们生活在一个风险社会,作为社会管理者的政府面临的风险更多,以至于单靠政府力量根本无法应付突如其来又不计其数的风险。台湾政府也面临着这个困境,所以在建设高铁事情上,冒险采用PPP方式以达到风险转移目的。但没有料到,由于PPP项目中合同治理的缺陷以及政府最终负责这两方面原因导致此次合作中的失败,使得本应转移到私人部门那一方的风险多又重回到政府身上。

    (一)合同治理缺陷制约风险转移

    PPP项目在设计中就如何在操作层面实现公私合作以及做到风险共担开出了药方,那就是签订合同,政府通过签订合同与私人部门就有关事项经协商而达成协议。PPP议约需要根据政府在合同中的影响大小,在具体情境中解读合同属性,并进一步配置当事人的权利义务,这有助于厘清政府的责任。【9】即使是如此的小心翼翼,这种工具依然不能完成风险转移来实现风险最优分配的目的。

    首先,整个PPP项目实施很大程度上取决于政府所选择的私人部门到底是优秀、执行力强的,还是执行力弱的。政府应该在选择合伙人之前就各个参与竞标的私人部门进行详细、正确的了解,确定所选合伙人足以胜任合同运营之责,不仅有能力去履行义务,而且享有良好信誉能遵守契约,只有选对了合伙人,才有可能使得项目顺利进展。纵观台湾高铁案例,台湾高铁联盟以口号式的竞标击败中华开发公司,宣称其有能力让政府零出资来完成这个项目,而后来事态发展到政府不仅出了很多钱财来助其运营,而且中途屡屡谈判并提出更多要求。很显然政府在此次合作中选择了一个失败的合伙人。当台湾当局连最起码的合伙人都选错的时候,很难相信台湾高铁项目中的风险能够实现完全转移。

    其次,即使政府选对了合伙人,项目还是有失败风险的。由于合同双方都是基于自己的利益出发,难免出现博弈的现象。PPP项目中,政府将工程项目委托给代理执行机构,然而委托双方都是理性的经济人,追求自身利益的最大化,两者利益不一致。代理人有时出于自身利益的考虑,采取一些损害委托人利益的行为。因为从市场角度来看,政府对于工程建设采购、技术等方面远不如私人部门专业,加上公私双方对于工程建设、提供服务等方面的信息不对称,私人部门常常因掌握更多信息,而将政府处于不利位置。在台湾高铁的实际运行中,私营企业主导的高铁公司频频利用合约中不完善的条款和当局在高铁项目上欲罢不能的“被套”局面,把政府资金大量拉了进来。

    从上面我们可以看出,PPP项目的采用是通过政府与私人部门签订合同来操作的,也就是基于合同治理的视角,但事实上,合同治理缺陷本身就存在且无法避免,政府是否能选对合伙人、选择的合伙人是否冒道德风险去采取机会主义行为,这都是现实中阻碍风险转移的关键因素,以上种种情形都在台湾高铁项目中出现,这在很大程度上可以解释台湾高铁项目风险转移的失败。

    (二)政府责任迫使风险回转

    PPP项目中风险无法完全转移除了合同治理的局限之外,还根源于政府在整个社会中的角色---既是社会的管理者,也是公共服务的最终负责人。公私合作形式的推行并不意味着政府在提供公共服务方面的责任的转移,无论一项基础设施的建造与运营阶段交由谁执行,政府在设施质量、技术安全、价格管制等方面都得为公众尽责。这就使得在一项服务的提供中,政府不可能完全做到撒手不管,它不仅要时时关注事情的动态还要尽可能的协助私人部门处理问题,从而避免整个项目的失败。正如英法海底隧道中英法两国政府无法对项目公司撒手不管一样,台湾高铁建设中台湾当局已经在此项目上下了很大的赌注,不仅是资金投入还有政治注入,整个项目的重要意义已经完全超过了它所带来的风险,因此政府不可能任其失败。

    这样的案例还有很多,国外学者龙斯德尔曾指出在公私部门合作中,政府作为项目最终负责方,公共部门容易被私人部门锁定,使得预期转移给私人部门的风险转回给公共部门。私人部门多次以退出合同相威胁,迫使政府接受其要求,政府考虑到项目失败的后果,而节节退让,最终被私人部门锁定,并承担了不该承担的风险。【10】这种锁定一旦发生,PPP项目中涉及的风险必定无法完全转移,因为当私人部门发现困难或者是出现问题时,立刻就把烫手的山芋再丢给政府,政府基于项目的重要性以及自身担负的责任不得不帮助解决这些问题。锁定现象在台湾高铁案例中十分明显,高铁联盟在1999年刚刚动工之后就以扬言解决为由要挟政府帮助其解决融资困难问题;之后又通过多次协商向政府提出了各种各样的问题,台湾当局在法律支持、贷款政策、运营时间等方面都给予更多的允诺,这使得政府的成本和承担的风险大大增加,这从之前表格中的对比也可以看出。因此政府的责任在现实中常常成为PPP项目中本应由私人部门承担的风险再转回到政府身上的催化剂。这从另一方面使得公私合作中不可能实现风险完全转移。

    综上分析,无论是从合同治理角度还是政府责任角度来看,政府和私人部门作为PPP项目的合作双方其地位是不对等的,其表现在经济方面、技术方面、信息方面,更重要的是表现在责任方面,也正是由于这种不对等使得风险不可能实现完全转移。因此,作为公共服务的最终负责人,政府往往承担了本该转移到私人部门的那部分风险。

    5结语

    本文在一开始介绍了PPP的概念、发展背景,接着详细阐述了PPP项目中的风险分配原则,从理论上解释了实现风险最优分配是建立公私部门合作的初衷,并且双方都希望可以通过这一设计来达到自身利益最大化。令人失望的是现实却远没有理论那样简单,在二十一世纪最大的PPP项目台湾高铁案例中,虽然台湾当局与台湾高铁联盟已就合作事项签订了具体的合同,但通过高铁建设规划与实际运行前后对比得出的具体数字分析,我们看到项目本身遇到了融资困难、建设成本增加、收益减小等问题,而所有的这些问题,大多由政府承担,实际上这就是风险未能转移的问题。其虽然在双方签订的合同之中做出了相关的制度设计,却在实践中遭受重创,尤其是公私合作中合同治理的缺陷以及政府本身所负担的责任这两种因素决定了现实中PPP项目中的风险不可能完全实现转移。

    台湾高铁项目风险转移的失败这一案例,提醒政府在计划采取PPP项目提供公共服务时,一方面要再三考虑风险分配以及风险转移的问题,俗话说“巧妇难为无米之炊”,政府也要看清所谓的“不花财政却进行基础设施建设”的陷阱;天下没有免费的午餐,私人部门也不会平白无故的去为政府解决财政短缺问题。另一方面,理论与实际常常存在着悖论,政府要警惕公私合作中部分风险无法实现转移的情况,如果忽视实际问题,可能使政府的利益受到更大的损失,台湾高铁就是一个典型的例子。

    在将来,不论是中央还是地方政府,如果能在决定采用PPP形式进行基础设施建设之前都能够仔细研究项目中的风险分配以及运营中的风险转移等问题,那么政府就可以在很大程度上避免被私人部门锁定,从而也就真正达到了节约财政、提供服务的目的。

    参考文献

    【1】吕秋红,王晓东.论PPP模式在菲律宾基础设施建设中的应用与启示.东南亚研究.2011.4

    【2】巴希尔・玛祖兹.公私合作伙伴关系管理面临的议题、挑战与风险.国家行政学院报.2010.6

    【3】【6】赖丹馨,费方域.公司合作制(PPP)的效率:一个综述.经济学家.2010.7

    【4】达霖・格里姆赛,莫文・K・刘易斯.中国人民大学出版社:北京.2008

    【5】刘新平,王守清.试论PPP项目的 框架.建筑经济.2006.2

    【7】【9】 宋彪.我国公私合作(PPP)的制度框架分析.成人高教学刊.2010.22

    【8】柯永健,王守清,陈炳泉.英法海底隧道的失败对PPP项目风险分担的启示.土木工程学报.2008.12

    【10】陈�.公私部门合作中风险分配.理想、现实与启示.公共行政评论.2010.5

  • 关键词:

    责任编辑:中国PPP门户网

  • 上一篇:PPP项目案例――青海省海东市儿童诊疗中心PPP项目:激励公立医院提高运营服务质量

    下一篇:PPP项目案例:徐州轨道交通PPP实践简介

  • PPP门户微信公众平台_中国PPP门户网_PPP模式_PPP行业_PPP资讯_PPP咨询_PPP大数据_ppp项目_PPP培训_PPP案例_PPP导航_PPP专家_PPP全程一站式服务
  • 关于我们服务协议隐私政策开放平台广告服务商务洽谈企业招聘客服中心全站导航微信公众号信誉档案版权所有
    中国互联网信息举报中心武汉市公安局抵制违法广告承诺书阳光绿色网络工程版权保护投诉指引网络法治和道德教育基地湖北省通管局
    Copyright©2014-2018 湖北中财资信科技有限公司 版权所有丨ICP经营许可证:鄂ICP备15004398号
    欢迎访问 PPP门户网! 内部管理人员登陆查看站内数据