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中国PPP如何回归本源、行稳致远

  • 近日,在“全球PPP50人”论坛第二届年会上,众多业内人士提出要让中国PPP回归本源,协调好各方关系推动PPP行稳致远。

    PPP指政府与社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。当前PPP已成为公共服务的重要供给方式,项目覆盖十九个行业,中国已成为全球最大的PPP市场。

    财政部PPP中心的数据显示,截至今年三季度,全国ppp项目库入库金额达到14.1万亿元,合同签约金额9.2万亿元,开工建设项目投资额为5.3万亿元。

    财政部原部长、中国财政学会会长楼继伟介绍说,2017年以来,我国PPP行业进入调整阶段。对于此前出现的“重建设轻运营、绩效考核不完善、政府支出责任固化”等问题,国家加大力度进行规范整顿。在PPP监管高频化、去杠杆常态化、经济发展高质量化的背景下,PPP项目退库力度加大,行业风险得到集中释放。

    不只是“项目融资”,本质是“刀刃向内”

    “由于ppp模式首先在市场化、法治化程度较高的经济体运用,而且主要以项目融资形式出现,因此,给人先入为主的印象是,PPP模式主要是一种解决政府预算不足的投融资手段,实际上,PPP改革是一项系统综合性改革,而不仅仅是一种项目融资机制。”财政部PPP中心党委书记、主任焦小平表示,中国PPP改革的基本逻辑是打破传统政府垄断供给模式,引入市场竞争机制,增添了供给新动力,提高了供给质量和效率,解决了传统模式供给不足、品种不丰富、质量不高等问题,属于供给侧结构性改革范畴。

    焦小平认为,PPP改革和上世纪80年代农村土地承包责任制、90年代城市国企改革是一脉相承的,是中国社会主义市场经济体制改革的一部分。而与上述两项改革不同的是,因为政府是公共服务的供给人,PPP改革把政府作为一类改革主体纳入到了改革当中,“刀刃向内”,在政府自己的“一亩三分地”上进行改革。打开了各类社会资本进入公共服务领域的大门,发挥了市场在资源配置中的决定性作用。

    PPP模式是在新《预算法》实施后的一项“开前门、堵后门”的积极财政政策。2015年,财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)中规定,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

    但在实际过程中,不少地方政府融资平台受限,突破财政承受能力10%的现象层出不穷。焦小平表示,如果对PPP项目财政支出责任没有限额控制,财政中长期预算平衡将会受到冲击;如果没有严格监管和信息披露,PPP模式可能泛化异化为一种粗放发展的融资手段。

    有人将PPP改革比作“旧城改造”,这涉及政府、市场主体和社会公众等多方利益的调整和再造,改革的广度、深度和难度会更大。PPP有一定的边界。北京大学PPP研究中心主任孙祁祥表示,不能以PPP为名,挤占民营经济原本就愿意做、也可以做好的事;也不能以PPP为名,推卸政府本应当负、也可以负的责。

    新加坡国立大学副教务长林嫣熒教授基于该国PPP模式的实际经验提出,PPP并非适用于所有基础设施项目,在公共部门拥有足够的财力支撑、需要提供低价的公共产品和服务、具备足够的专业知识且不断创新改进时,引入社会资本提供更好产品或服务的空间就会缩小。

    多方保障,强化立法规范与政府信用履约

    根据北京大学PPP研究中心11月12日发布的《北京大学·中国PPP指数(2018)》,2018年中国PPP的社会参与指数从64.15下降到62.19,部分不规范和难以落地的项目陆续退库,少数社会资本方因经营困难出现收缩调整,社会参与有所降温。

    如何提振企业家信心、激发民间投资活力?在第十三届全国政协副主席辜胜阻看来,要打造更多预期收益稳定且可持续发展的优质PPP项目,才能让民间资本有空间投;缓解民间资本的融资难题,让民间资本有资金投;稳定市场预期,提高项目可持续运营能力,让民间资本有信心投;强化地方政府的契约精神,增强民间资本的话语权,以法治化护航伙伴关系,让民间资本有胆量投。

    众多业内人士强调加快推动PPP立法及相关规则改革,明确相关主体的权责利;建立健全PPP合作协议条款,明确双方的控制风险的责任、监督责任等,政府带头履约。

    “从目前的统计数据看,凡是政府讲信用、营商环境好的地区,社会资本对投资收益率要求普遍低于全国平均水平。这说明地方政府信用市场定价机制已发挥作用。”焦小平说。

    此外,楼继伟建议,目前我国的常住人口城镇化率为59.58%,仅靠政府投入远远难以满足城镇化发展的需要,PPP项目应积极把握城镇化带来的历史性机遇,创新运用不同的PPP模式,同时,拉通PPP产业的价值链条,加强与PPP发展相适用的金融服务能力建设,推动PPP项目资产证券化。

    2017年建成的北京通州碧水下沉式再生水厂采用PPP模式,是北京出水标准最高、施工难度最大、工期最短的标杆项目。原来每日排放量10万吨的地上污水处理厂改扩建为每日20万吨的下沉式再生水厂,也是首个北京地区出水主要指标达到地表水四类,再生水用作河流生态补水和通州环球影城用水,地面建成景观公园,打造城市生态综合体,节约土地330亩。

    承担此项目的中国水环境集团还牵头制定下沉式再生水系统国家技术标准和指南,董事长侯锋对PPP的未来发展持乐观看法,“环境治理项目本身是系统性的,复杂性高、周期长,而PPP恰好提供了一个全产业链统筹的平台和原则,不光带动了投资效率和投资质量的提高,还助推了技术创新。大量有资金实力、技术实力、责任心的社会资本参与到公共服务和产品的供给中来,以最低成本提供优质公共服务。”

    (中国青年报·中国青年网见习记者 张艺 来源:中国青年报)

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    责任编辑:中国PPP门户网

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