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财政投资支出绩效综合评价框架研讨

  • 贾康

    在公共财政建设发展中,追求财政资金(也即其所代表的公共资源)配置使用的绩效最大化,是必然的逻辑起点与运行目标。我国财政资金的绩效问题,特别是政府使用财政资金的投资绩效,已日益成为社会各方关注的热点。笔者认为,应以全面的财政效益观认识财政投资资金综合效益的内涵。

    财政效益有别于微观效益,它体现在宏观、中观、微观各层面,贯穿于相关资源配置的各个环节和财政资金运用的全过程。运用财政资金安排投资,在确定财政政策的大方向和力度、制定具体政策要领、确定资金在项目群与具体项目上的配置、监督资金使用、公共工程项目竣工交付使用的运营和维护等各个环节,都与效益有关。以这种全周期(事前、事中、事后)、全要素式的整体考量,才能无遗漏地反映和把握全面的财政效益观和完整地认识财政投资资金的综合效益问题。

    追求财政投资支出绩效,必须把握以下六大环节:

    一是在财政政策的基本思路上,首先大方向必须正确。

    每当在宏观经济形势发生重大变化时,决策层能否见事快、方向明,及时下决心,确定实行适应客观规律和客观需要的财政政策,是决定和影响财政投资支出综合效益的基础。实践证明,每当处于这种抉择关头,“扩张”还是“收缩”首先表现为政策大方向的认定,社会上可能众说纷纭,各种声音都有,如何相机抉择,自然成为对决策的一种考验。

    二是在财政政策力度安排上,要量度适当。

    在总体思路和方向正确之后,还需要力度适当。力度不够,难以实现预定效果;而力度过大,又会造成对非公共部门的经济产生挤出效应和公共部门负债率过高等风险因素,可能过犹不及。这是在政策大方向之后对财政资金综合效益的第二重保障因素。但这种力度的掌握,不可能十分精确,对决策的考验,是要做到“八九不离十”。

    三是在政策实施中,具体的项目选择要正确。

    资金投入项目的合理选择和尽可能充分的可行性论证,成为保障财政投资支出效益的又一个重要环节。而这与项目群的通盘“顶层规划”及各个项目尽可能充分的可行性论证密切相关。

    “顶层规划”如同整个棋盘上的通盘布局,不看全盘只讲某一棋子是否应该部署,是无法形成合理答案的。比如要在某地建设一座主力火电厂(用煤发电),其合理性必然涉及我国电力产能的通盘布局问题,首先涉及火电、水电、核电、风电等的大全景规划。其次涉及火电概念下煤炭资源的分布与坑口电站、非坑口电站、电网、运煤干线的全局性合理规划;最后涉及在诸种制约条件下此方案与其他各种可选方案之间在中长期内的预期利弊对比,等等。只有这个“顶层规划”到位并具备了应有水准,其中各个局部的正确性,包括这座主力火电厂建设的正确性,才有讨论的前提。

    有了合理的、有前瞻性和统筹协调应有水准的“顶层规划”,还需在具体项目上进行可行性论证。具体项目方案的决策正确与否,往往是在“细节决定成败”的层面上直接关系各个工程实际造价的高低与总体上投资支出效果的好坏,从而关系财政政策预期效应的发挥和财政综合效益的高低。

    四是在项目资金管理上,要防止挪用、厉行节约。

    资金(所代表的资源)是具体落实财政政策的物质基础与手段。追求财政资金的使用效益,需要在前述政策方向、力度正确和项目可行的基础上,保证资金的准确合规使用,使已确立的项目资金按进度拨付到位不被挪用。还要在资金的使用中严防浪费、厉行节约,通过财政管理和监督制度的细化完善,把有限的财政资金使用好。这方面应积极总结多年的管理经验,并运用国库直接支付系统、内外多重监察审计系统和中期绩效考评机制,来提高资金管理精细化水平。

    五是在项目施工建设中,要严格监理,保证质量。

    政府投资的公共工程、建设项目,不论是道路、桥梁、堤防、水库等公共产品、准公共产品,还是产业领域如大钢铁、大化工之类的重点企业设施,一般都工程量大,投资金额高。如果前面一切正确,但施工单位在施工过程中由于一线施工人员素质较低,没有按相关规定要求保证质量,监理单位未认真履行职责,把关不严,导致不按图施工、野蛮施工、偷工减料等问题出现,造成质量低劣的豆腐渣工程,也会导致财政资源的巨大浪费而使资金综合效益归零,甚至带来由于额外拖累、收拾残局而形成的负效益乃至极高昂的补救成本。

    六是在项目建成运营后,要创新运营中的保养维护机制。

    公共工程项目竣工投入运营后,还需要形成适当的运营机制,保证项目效益和公共工程效能的正常发挥,使相应公共服务可及时提供,发挥公共资金投入的放大辐射效应和支持全面发展的应有后劲。

    可以预见,我国公共工程运营期搞好保养维护的客观需要将进一步凸显,公众对公共服务质量的需求会不断提升,未来我国将面临公共工程运营维护机制创新的更大制度需求压力。重视公共工程运营中的保养维护,加快完善相关制度,创新运营模式,积极采用ppp模式下的BOT、TOT、服务外包等建设与运营维护机制,具有重要的现实意义。这些方式所包含的新机制,既能凭借专业资质和内在的激励约束机制,培育尽心尽力做好项目运营中保养维护的法人主体,如PPP中的SPV(特殊项目公司),又能以颇为可观的乘数发挥政府资金“四两拨千斤”的放大效应,在“融资模式”层面“少花钱多办事”,甚至利用民间资本和社会资金使政府“不花钱也办事”,同时还会产生在“管理模式”层面政府、企业、专业机构风险分担、优势互补的“1+1+1>3”的绩效升级效应,显著地提升财政资金支出的综合效益水平。

    (作者为中国财科院研究员、华夏新供给经济学研究院首席经济学家)

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    责任编辑:中国PPP门户网

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