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社会资本眼中的PPP项目建设过程难点解析

  • 作者简介:

    夏勤 龙元建设集团控制子公司杭州城投建设有限公司

    摘要:本人担任某ppp项目公司总经理一职,经过多年的实践管理,结合众多项目(涉及市政园林、房建、交通水利等专业领域)实际情况进行深入调研,总结归纳了PPP项目在建设过程中遇到的若干重难点问题,并进行分析和研究,希望为大家提供参考。

    关键词:PPP项目建设过程难点解析

    一、PPP项目建设管理现状

    PPP改革推行四年以来,在各方面取得了飞速的发展。截止2018年12月末,全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台收录管理库8654个,投资额13.2万亿元。落地项目累计4691个,落地率54.2%,投资额7.2万亿元。开工项目累计2237个,开工率47.7%,投资额3.2万亿元。根据行业类别,管理库累计项目总数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护,分别是3381个、1236个、827个。累计投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发项目,分别是4.0万亿元、3.8万亿元、1.8万亿元。

    除启动早、工期短的项目已完工外,更多的项目尚处于启动初期或建设中期。很多专家把注意力放在与PPP项目有关的新政策、市场发展趋势、落地情况、入库合规性等方面。但从建设管理者的角度来说,如何能稳健有序的将这2237个已开工的项目建设完成、竣工验收及投入运营,则需要投入更多的精力,也将面临更多纷繁复杂的问题。

     

    二、建设期间存在的重难点问题

    通过调研,有几类问题出现的频率比较高,详见下表:

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    三、分析、阐述问题产生的原因及对项目建设的影响

    A、整体或子项的前期手续不齐全

    产生的原因:1、为完成上级的考核任务,项目急于落地或动工,导致整体的前期工作准备不充分;2、前期手续责权不清晰;3、社会资本难以入乡随俗,前期手续流程不清等。[l2] 

    不良影响:1、整体或子项的施工许可证难以及时取得,导致项目不能有序开工;2、整体或子项的融资资料不齐全,导致银行授信困难、融资合同无法签订、贷款迟迟不能落地,增加各投资方的资金负担,甚至出现资金链断裂、工地停工等一系列恶性循环。

    成功化解的案例一:某PPP项目,社会资本方联合实施机构对后续子项的前期手续进行全面梳理,双方及时组织召开动员会,明确责任人、任务分工、时限要求、配合单位。通过全员参与、特事特办,最终快速办理完有关手续,确保项目进展顺畅。

    成功化解的案例二:某PPP项目,因部分子项的初步设计变化导致整体概算出现调整。社会资本方联合实施机构及时将两论、各类批复、入库信息及附件更新调整,保证该项目的手续资料前后一致,为后续融资及项目顺利实施打下良好基础。

    遇到个别子项目的前期手续难以办理时,在确保项目自身问题已解决的情况下,建议社会资本方同实施机构向更高级政府部门汇报,获得其理解与支持,必要时联合向融资部门出具有效证明,积极打开局面。若存在确实无法办理的前期手续,应正视项目实施条件尚不成熟这一问题,不建议仓促进入实施阶段。

    B、征迁腾地不到位

    产生的原因:1、项目急于动工,征迁资金待社会资本方进场后支付;2、征迁工作启动慢、重视不够,未及时成立高效的征迁指挥部;3、签订征迁合同后,社会资本方或实施机构未能及时补偿,或者补偿后未及时腾地;4、腾地后的清理工作分工不明确。

    不良影响:1、工程无法动工、产值低,或者腾出的工作面不成气候、无法打开局面大干;2、前期费用支付过多、在总投中所占比例偏大,导致整个投资模型出现不良倾斜;3、影响工期,容易造成工期违约或索赔,导致各方管理成本增加。

    成功化解的案例一:某PPP项目,社会资本方在合同中明确合理的征迁费用上限值、支付节点、计息条款,严格控制征迁的资金投入。同时,社会资本方与实施机构成立的拆迁指挥部紧密对接,将施工现场存在的困难逐一上图,明确腾地时间。根据合同,双方定期确认征迁资金的支付时间及金额、计息金额。

    对于征迁工作确实对工程有较大影响的,建议社会资本方与实施机构实事求是,根据现场条件投入适当工作量,切忌盲目投入,以免增加不必要成本。

    C、施工图纸滞后

    产生的原因:1、设计单位进度偏慢、甚至将设计任务再次分包,推卸责任;2、设计单位未根据概算限额和实际情况设计,设计成果不具有参考价值,不得不反复更改;3、社会资本方、实施机构和设计单位未能实现有效沟通、实时对接。

    不良影响:1、施工单位进场后无法动工,或者施工部分后无法延续流水作业,造成窝工、停工;2、图纸滞后导致审图、编审预算进度滞后,总工期无法保障,各方容易陷入扯皮、索赔的僵局。

    成功化解的案例一:某PPP项目,在实施机构与设计方双方已签订合同却未出图纸的情况下,社会资本方首先根据PPP合同,与实施机构、设计单位签订三方协议,积极参与到图纸设计过程中,多方共同严格把控设计工作,从而有效提高了出图效率和图纸质量。

    建议:1、严格要求设计单位限额设计,严格控制总投;2、委派专员,有效上传下达,实时监督图纸进度,核对图纸内容,降低图纸返工率,保证出图效率。

    D、建设费用不明晰

    产生的原因:1、概、预算编制不完整;2、各方造价知识水平不对称;[l3] 3、不合理的费用摊销。

    不良影响:1、各方未制定合理开支计划,盲目开支,导致超概;2、社会资本方与实施机构缺乏沟通,未能提前明确各方开支范围,对已存在开支双方没有及时确认,最终互相推诿扯皮,影响总投控制。

    成功化解的案例一:某PPP项目,概算遗漏了部分建设项目,社会资本方和实施机构互相理解,共同努力,重新立项,向财政争取漏项资金,确保项目完整落地。

    工程总投资构成复杂,出现费用不明晰的情况着实很多,只有把合同、造价知识、工程惯例研究透彻,各方互相理解,顾全大局,才能做到规范合理,避免“想当然”、“拍脑袋”的决定。

    E、财办金〔2017〕92号文等政策导向影响融资环境

    产生的原因:财办金〔2017〕92号《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》的下发,通过提高新项目入库标准、集中清理已入库项目使得PPP市场更加规范。但另一方面,由于部分金融机构对正在、以及有待合作的PPP项目认识不全面、信心不足、风险难以评估。

    不良影响:1、金融机构对PPP项目无信心,不敢、不愿合作,融资环境不乐观;2、导致社会资本方融资渠道变窄、资金压力增加,影响融资进度从而耽误工程建设。

    成功化解的案例一:某PPP项目,本着“打铁还需自身硬”的精神,通过自查(规范、完善自身资料),加强与金融机构沟通、合理解释,增强金融机构的信任和对该项目的信心,最终顺利办理授信并签订合同。

    建议:对于合规性存在硬伤的项目,长痛不如短痛,应尽早整改规范或及时清理出库,以免造成后续的麻烦和更大的损失。随着2018年整个PPP行业的整顿和规范,目前市场已逐步回暖,越来越多的PPP项目利好文件及制度正在出台。

    F、实施机构与社会资本方对PPP的认知度偏低等

    产生的原因:1、面对突出其来、短短几年时间在我国全面铺开的PPP合作模式,实施机构与社会资本方对相关知识掌握的不全面,比如实施机构仍然把社会资本方等同于传统垫资的总承包方看待、社会资本方与实施机构难以沟通等,双方平等、友好、合作的观念难以形成。

    不良影响:双方互相解释沟通工作量大且成效低,影响项目正常推进。

    成功化解的案例一:某PPP项目,组织各方到类似项目学习,并请专家到项目所在地进行授课培训,大大提高了各方信任度、理解度与放心度,为后续友好合作打下了基础。具体工作中,社会资本方也可以将其他项目的操作办法、好的经验拿出来共同学习,也有助于政府实施同构作出合理的判断。

    由于在实施过程中涉及到的事情极多,难免出现实施机构与社会资本方不能一次性达成一致、或者责权不对等的事情,这时候建议大家认真对待每一件事,相互理解与配合,只要本着“一切为了项目”的原则,总能找到合理的切入点与平衡点。

     

    四、如何从根本上解决建设过程中的常见问题

    结合上章节的详细分晰,简单总结如下:

    A、前期手续方面:全面梳理、齐心协力

    B、征迁腾地方面:统筹考虑、合理投入

    C、施工图纸方面:设计先行、全面限额

    D、费用归纳方面:共同学习、规范操作

    E、规范入库方面:严按政策、自身过硬

    F、认知协作方面:平等合作、良性沟通

    此外,在建设过程中,合同是实施机构和社会资本方合作的基础,是双方权利义务的明确、也是最重要的依据。工程建设的过程,也是合同履约的过程。很多问题都能在合同中得到回答,所以,建议实施机构和社会资本方认真、仔细的研读合同,对于理解有歧义的内容,及时与谈判当事人、咨询公司达成一致,有必要时,出具备忘录或补充协议或解释,确保理解一致,使合同更好的发挥规范行为的作用。

     

    结束语

    PPP改革推行虽然已有五年,但工程建设、以及后续运营的道路还很漫长。相信在各方建设者的共同努力下,已在全国撒播的PPP种子,一定能遍地开花、硕果累累。


    参考文献:1、部分数据引用自财政部PPP中心“道PPP”微信公众号内文章。

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    责任编辑:中国PPP门户网

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