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轨道交通PPP项目执行情况解析

  • “本文通过选取财政部ppp项目管理库已经进入执行阶段的33个轨道交通类PPP项目,从项目概况、运作模式、中标社会资本方、补贴模式及社会资本投资回报率五个方面进行分析。”

    一、项目概况

    截止2018年12月份,财政部PPP项目管理库执行阶段轨道交通类PPP项目为33个,总里程数1042.48km,总投资7198.76亿元,合作年限为25~20年,绝大数项目采用BOT模式,结合北京、呼和浩特、哈尔滨、徐州、杭州、合肥、芜湖、福州、青岛、大连、郑州、成都、贵阳、昆明、西安、乌鲁木齐等城市的轨道交通的系统制式结构,平均建造成本约73659.75万元/公里。

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    二、运作模式

    财政部PPP项目管理库执行阶段轨道交通类PPP项目运作模式信息如下表所示:

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    从上表可以看出,大部分城市轨道交通PPP项目新建部分是以BOT模式为基础,而存量部分是以TOT模式为基础,并进行了一定程度的变形和创新。

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    目前采用AB资产包模式的项目包括北京市轨道交通十四号线、北京市轨道交通十六号线、北京轨道交通新机场线引入社会资本项目、杭州地铁5号线PPP项目、郑州市轨道交通3号线一期工程PPP项目、福建省福州市轨道交通2号线机电设备PPP项目6个项目,占比18%;其余项目均采用整体BOT模式。

     

    (一)AB资产包模式

    A部分通常为土建工程类的投资,由政府方负责投资建设;B部分通常为车辆设备类的投资,由PPP项目公司负责,PPP项目公司获得授权经营AB项目资产(其中A部分向政府租赁使用,租金可调节,租期与特许经营期同步),特许期满后由PPP项目公司将B部分资产(设施)全部无偿移交给政府,A部分租赁协议期满终止。

    优势:项目可以在选择社会资本之前开工建设,满足部分地区对工期进度的要求。通过对建设内容的拆分,一方面使得社会资本更加专注于车辆设备的选型和运营工作,吸引一些专业的运营商参与项目的竞争,扩大了政府的可选择面。

    劣势:增大了两部分工作衔接的难度,特别是对双方权利义务的划分,以及互相承担的责任和风险,都难以准确定义。另外,对于A部分资产,是无偿交给项目公司使用,还是收取一定的租金,租金又定在何种水平,业内并无标准可言,因此在执行的过程中往往产生较多的困难。

     

    (二)整体BOT/TOT模式

    采用“建设+运营+移交”的整体BOT模式,即由社会资本与政府方出资代表共同出资组建PPP项目公司,地方政府授予PPP项目公司一定年限的特许经营权,PPP项目公司负责整体的融资、建设、运营工作,特许期满后将项目设施无偿移交给市政府指定接收单位。

    优势:项目公司作为PPP项目全生命周期的建设运营主体,政府授权项目公司特许经营权,项目公司对政府负责,双方权利义务基本能够实现统一,便于实际操作。

    劣势:将所有工作交由一个社会资本方,在融资、建设、运营等任一环节出现问题,都会影响项目整体,因此带来的项目风险较大。对社会资本方综合要求能力较高,社会资本方资金压力大,融资要求高。

    三、中标社会资本方

    财政部PPP项目管理库执行阶段轨道交通类PPP项目中标社会资本方信息如下表所示:

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    可以看出,现阶段参与城市轨道交通PPP项目的社会资本主要有以下几种类型:

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    a.建筑施工企业,如中国中铁股份有限公司、中国铁建股份有限公司、中国交通建设股份有限公司、中国铁建股份有限公司等;

    b.机电设备集成系统企业,如中国电子科技集团公司第十四研究所、中国中车股份有限公司等;

    c.运营企业,如香港地铁公司、北京轨道交通建设管理有限公司、南京地铁运营有限责任公司等;

    d.金融企业,如北京市基础设施投资有限公司、中国工商银行股份有限公司、中国人寿、中铁光大股权投资基金管理(上海)有限公司等。

    e.地方国企,如北京市基础设施投资有限公司、中国工商银行股份有限公司、中国人寿、中铁光大股权投资基金管理(上海)有限公司等。

    虽然轨道交通PPP项目投资社会资本的类型较为丰富,但是结构相对单

    一,主要集中于央企和地方国企。这主要是因为轨道交通项目总投资规模、施工难度较大,需要企业拥有极强的投融资与建设能力,因此无论从资产规模、专业人员(建设施工领域)、资质技术等角度,央企及地方国有企业有着普通民营资本所不具备的优势。在实践中亦是如此,大规模的轨道交通建设,央企和地方国企成为了参与的主要角色,并有组成联合体投资的趋势。如芜湖市轨道交通1、2号线一期、乌鲁木齐市轨道交通2号线一期、昆明轨道交通5号线等项目的中标社会资本是中国中车、中铁等央企为牵头单位的联合体。近年来,随着轨道交通市场化程度的提高,一些项目也有优秀外资企业的参与,例如港铁等。

    四、补贴模式

    (一)轨道交通PPP项目政府补贴方式梳理

    根据目前国内轨道交通PPP项目的一般补贴模式,主要有协议票价补贴、车公里服务费补贴、和基于财金〔2015〕21号文运营补贴、基于等额本息法的“可用性服务费+运营绩效补助”四种方式。

    1. 协议票价补贴

    协议票价法又称影子票价法。典型应用项目如北京地铁4号线、14号线和16号线,还有杭州地铁5号线、大连五号线等。协议票价法的可行性缺口补贴计算公式如下:

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    其中,协议票价或影子票价(Ps)是根据项目财务净现值(NPV)达到一定水平(NPV>=0)而模拟计算的票价。

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    式中:m为建设期(年),n为包含建设期的特许经营期(年),r0为折现率(社会资本方预期的基准回报率),Ii为第i年的建设投资,Ci为第i年的运营维护成本,为第i年的客流量。

    在这种补贴模式下,政府为了满足社会资本方最低投资回报率(r)要求,由政府和社会资本方通过协商手段,计算一个理论上的影子票价(Ps),这个影子价格比实际票价要高,实际价格与影子票价的差价需要政府补贴,从而形成项目公司或社会资本方的补贴收入。

    2. 车公里服务费补贴

    城市轨道交通向社会提供的服务质量,存在两种量化指标:一是客流量指标;二是车公里数指标。“车公里”指城市轨道交通列车运营里程的计量单位,具体为1辆车运营1公里即为1车公里,“车公里数”是指一定时期内全部列车车辆运营里程的总和。车公里与行车计划、发车间隔等因素有关,在一定时期内保持相对稳定,可预测性比预测客流量强。借鉴现有的研究成果,基于车公里服务费的车公里补贴是按照使用量进行补贴的模式,即政府以每辆车行驶1公里为基础,根据实际运行里程进行补贴,一般约定的车公里服务价格是根据计划车公里和全生命周期全部投资和成本确定的。

    车公里服务费补贴的一般操作方式如下:

    (1)客流量预测机构提供“预测客流量”数据;政府和社会资本约定“协议车公里数”数据。

    (2)建立折现现金流财务模型,基于项目相关投资与成本、特许经营期、协议车公里数,及政府和社会资本认可的全投资内部收益率(IRR),计算项目公司收回成本及获取合理回报下,向政府提供1车公里的运营服务所应收取的价格,即“车公里服务费”。

    (3)可行性缺口补助计算公式如下:

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    年度可行性缺口补助

    即政府为项目达到相应收益预期而需向 PPP公司提供的可行性缺口补助。在相应年度,如果上述可行性缺口补助计算为负值,则由项目公司向政府支付差额部分;如计算为正值,则由政府向项目公司支付 相应可行性缺口补助。超额客运收入和超额非客运业务收益的政府分成部分可 作为政府可行性缺口补助的资金来源之一。

    约定车公里

    一般在项目采购阶段,政府方和社会资本方会按行车组织计划确定车公里数,该约定车公里在运营期间作为计算政府补贴的依据。

    约定车公里服务价格

    指按满足项目公司收益率水平预期时所确定的轨道交通服务价格,以“元/车公里”为计价基数。该车公里服务价格的初始价格通过招标确定,在运营阶段通过价格调整公式予以调整。

    3. 基于财金〔2015〕21号文运营补贴公式的补贴

    借鉴财金〔2015〕21号文可行性缺口补助的计算公式,城市轨道交通PPP项目的可行性缺口补助计算公式可以设置如下:

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    4. 基于等额本息法的“可用性服务费+运营绩效补助”

    目前,大多数准经营性PPP项目在可行性缺口补助确定时,会采用基于等额本息法的“可用性服务费+运营绩效补助”方式,与基于财金〔2015〕21号文运营补贴公式的补贴区别在于,该补贴模式会按照等额本息的原则以建设投资为基础计算可用性服务费,再加上经成本,扣除使用者付费后再确定可行性缺口补助金额。可行性缺口补助计算公示如下所示:

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    (三)不同补贴方式的适用性

    1.协议票价补贴方式的利弊

    这个补贴模式的优势是浅显易懂,便于操作,在国内城市轨道交通PPP项目的应用较早,对社会资本提供了充分的激励机制。为了合理分担客流风险,政府方往往按各年预期客流(Qi)的一定百分比设置一个保底客流量,不仅保证了项目公司或社会资本方获得最低收入,也使得部分客流风险转移至社会资本方。PPP合同还可以约定,当实际客流超过预期客流时,政府可以按照一定比例分享客流剧增带来的超额收益,防止出现意外“暴利”。

    但运用协议票价补贴方式会存在诸多问题:

    由于政府补贴与客流紧密相关,该补贴方式对项目前期准备工作中的客流预测的准确性有很大要求,但客流预测存在较大的不确定性;

    地铁票价与客流存在一定的负相关,地铁票价的调整会影响地铁客流的变化;

    ③城市地铁网络化运营对各线路的客流、票价产生较大的影响;

    沿线人口岗位分布、票制票价制定、公共交通接驳等均由政府主导,项目运营期的的客流情况和票务收入与项目公司自身关联性不强;

    这种补贴模式的最大不足是政府补贴额与项目实际资金需求相脱节,项目招商和谈判成本较高。在轨道交通运营的初期和近期,客流相对不足,不仅项目自身的营业收入较少,而且按照协议票价法获得的政府补贴也相对较少,但这个阶段由于还本付息等原因形成的当年资金缺口最大,导致项目缺乏资金;相反,在运营远期,客流培育相对成熟或交通线路成网后,项目自身经营收入较多,而基于客流的“客流补贴模式”计算的政府补贴额也“水涨船高”,导致财政补贴过度。

    2. 车公里服务费价补贴方式的利弊

    车公里服务费补贴方式能够体现政府购买服务的理念,可有效化解客流预测的风险,在该补贴方式下,政府的可行性缺口补助与运营里程(车公里)挂钩,所以相对比较直观,容易接受,并且有利于企业提高运能。但采用车公里服务费补贴方式依然存在一定的局限性。

    车公里服务费价格补贴方式在成都轨交17号线、成都轨交18号线、西安临潼9号线、芜湖轨交1、2号线、大连地铁5号线、乌鲁木齐市轨道交通2号线一期项目上使用。车公里服务费补贴方式能够体现政府购买服务的理念,可有效化解客流预测的风险,在该补贴方式下,政府的可行性缺口补助与运营里程(车公里)挂钩,所以相对比较直观,容易接受,并且有利于企业提高运能。但考虑到本项目的自身特点,采用车公里服务费补贴方式依然存在一定的局限性。

     车公里成本=总成本/运行车公里,车公里一方面受分子总成本的控制,总成本中人工成本占比较大,总成本数值相对固定;另一方面和运行车公里关联度非常大,运营初期,运行车公里相对较少,车公里成本会比较高,运营中远期,随着运行车公里的增加,车公里成本曾现下降趋势。故总成本和运行车公里关联度很大。车公里成本指标的准确与否无法准确预估。车公里成本设置多少合理,难以有一个统一的标准。

     由于同类轨道交通项目采用车公里服务费模式,车公里服务费价格包含运营成本与资金回报两部分,同样的车公里服务费单价下,运营成本越高,资金回报越低(资本金内部收益率越低),但由于采用车公里服务费模式的项目均有对未来运营成本部分的调价机制,在整体运营成本单价上浮的市场预测下,对于运营成本报价高、资金回报报价低的项目,政府方实际支付的补贴金额反而更高。

    该补贴模式下,约定车公里服务价格是根据计划车公里和全生命周期全部投资和成本测算得出,即使是同类项目的该数值对本项目也不具有参考性;

    该补贴模式下约定的车公里服务价格对测算的投资、成本以及更新改造计划的预测准确性有较高要求,但轨道交通类项目往往在实际执行过程中,这些因素都很有可能发生变化,因此这种补贴模式会对政府和社会资本双方都带来一定风险;

    初、近、远期年列车走行总公里数差别较大,采用该补贴模式会存在补贴不均的风险,不利于平滑政府方财政支出;

    政府补贴与运营里程紧密相关,为了避免企业增加无效运能,需合理设置车公里变化风险分担机制。

    3. 基于财金〔2015〕21号文运营补贴方式的利弊

    呼和浩特轨道交通1号线PPP项目中第一次应用财金〔2015〕21号文可行性缺口补贴模式,这种补贴模式的特点是随着经营年限的延展,年补贴额呈现“前少后多”的分布态势,其好处是在运营初期财政能力不太充足情况下,可以在一定程度上降低政府方财政支出责任,有利于缓解政府方财政支出压力。

    事实上,这种补贴模式在操作中可以理解为“可用性服务费+运营维护补助”的形式,政府方对项目公司的可行性缺口补助中的可用性服务费和运营绩效补助分别是对建设投资的补贴以及对运营成本的补贴,这样就可以合理地将项目实际运作过程中的建设任务和运营任务区分开来。

    可用性服务费补贴是针对项目建设投资成本,在考虑投资的时间价值的基础上,在项目运营期内给予项目公司的投资补贴。而运营维护补助则是将运营绩效和具有同行业可比性的日常运营成本相关联,这样在回报机制确定时,就可以将运营成本作为一项激励机制,鼓励项目公司降低运营成本,项目公司在获得部分成本节约收益的同时,还能降低政府方的可行性缺口补贴支出。

    但该模式在实际操作中,也面临着几个问题:

    由于该补贴模式对个别因子相当敏感,尤其是年度折现率的选择,因此在应用补贴公式时,参数选取需要有丰富经验,对参数内涵也要进行深刻研究,而政府方和社会资本方可能对这些参数的确定有不同的考虑。

    尽管该补贴模式下,会在项目运营前期尽可能减少政府方的财政支出压力,但同样也意味着项目公司运营初期现金流短缺的问题无法得到很好的缓解,该模式的补贴现金流特点会和项目公司实际资金需求脱节,不利于调动社会资本节约投资、运营成本积极性。

    4. 基于等额本息法的“可用性服务费+运营绩效补助”补贴方式的利弊

    与基于财金〔2015〕21号文运营补贴方式相同的是,基于等额本息法的“可用性服务费+运营绩效补助”补贴方式也是分别针对建设投资以及运营成本进行补贴,只是在确定可用性服务费时,基于等额本息法的“可用性服务费+运营绩效补助”补贴方式主要是从总投资的认定方式和社会资本方要求的投资回报率作为计算基数,同时该补贴模式下的可用性服务费在运营期内各年均等,有利于平滑政府方的财政支出责任。不仅如此,该补贴模式下,政府方依然可以通过设置运营成本激励机制、非票务收入激励机制等,鼓励项目公司提高运营效率和运营质量,努力降低运营成本、积极增加非票务收入,有助于实现政府方确保公共服务质量和社会资本方获取合理利润的共赢目标。

    同样地,均等的可行性缺口补助支出对运营期初财政支出责任已较大的政府方来说,无法起到缓解财政支出压力的效果。

    五、社会资本投资回报率

    (一)社会资本投资回报率影响因素

    PPP项目中社会资本获取的投资收益率的确定是多重影响因素的综合结果,中影响因素包括:项目回报率指标的选取、是否包含工程利润、融资利率、项目中标时间、运营成本、合作期限、风险分担原则、潜在社会资本类型、社会资本的重视程度等,分析如下:

    1.回报率指标的选取

    回报率指标的选取决定了回报率水平的呈现,例如财政部相关政策文件中提及的“合理利润率”与“折现率”的内在含义与“内部收益率”完全不同,而“内部收益率”本身也包含“全投资内部收益率”、“资本金内部收益率”、“股东内部收益率”等多种形式,同样的政府补助水平下,不同的收益率指标对应的收益率水平可能千差万别。

    在进行回报率的选取通常参考同类型PPP项目的经验以及市场同期收益率情况确定范围,根据此范围内回报率测算是否需要政府方进行可行性缺口补助并预估对应的政府可行性缺口补助金额范围,作为政府决策的依据之一,也为公开招标的竞价标的提供参考。

    2.工程利润

    决定项目收益率的另一关键因素为社会资本是否能够获取工程利润,项目公司或社会资本将直接取得工程利润的项目,项目整体收益率较高,社会资本要求的收益率也越低;反之,则社会资本仅能从项目运营中获取利润,则要求的收益率越高。

    3.建设资金融资利率

    收益率的高低受到融资利率的影响,融资成本越高,要求的收益率也相应越高。

    4.金融市场情况

    社会资本要求的项目收益率必然受到宏观金融市场环境的影响。市场环境较为宽松、资金成本较低时,社会资本投资PPP项目的回报要求相应较低;市场环境趋紧、获取资金成本较高时,社会资本投资项目的成本上升,对标的收益率的要求也会上升。

    在设置投资收益率时将参考国内其他已成交或执行中的城际铁路PPP项目,应重点考虑成交时间较接近的项目,两者面临的宏观市场环境更为相近。

    5.运营成本

    项目回报机制中,车公里服务费价格包含运营成本与资金回报两部分,同样的车公里服务费单价下,运营成本越高,资金回报越低(资本金内部收益率越低),但由于采用车公里服务费模式的项目均有对未来运营成本部分的调价机制,在整体运营成本单价上浮的市场预测下,对于运营成本报价高、资金回报报价低的项目,政府方实际支付的补贴金额反而更高。

    6.合作期限

    合作期限的选择也决定着收益率高低,合作期限越长,为对冲长期情况下更大的经营不确定性,社会资本要求的收益率越高。

    7.风险分配

    PPP项目通常按照风险共担、收益共享的原则会设定风险分担机制与收益分成机制。如果风险分配机制对于社会资本越有利、其实际承担的风险越小,则社会资本要求的收益率也相应越低。

    8.社会资本类型

    潜在社会资本的不同类型也决定了其能接受的收益率水平。总体而言,资金实力越雄厚、融资能力越强的企业,要求的收益率也越低,因此国企、央企要求的收益率普遍低于民营企业;另一方面,若中标社会资本中有施工企业且能够获得项目施工利润,那么在投资收益率的要求上也可能低于其他不包含施工企业的社会资本。

    9.社会资本重视程度

    社会资本对投资项目的重视程度也在一定程度上影响着最终收益率的确定。对项目需求程度越高、越重视的企业,投资战略性可能越强,能够接受的收益率水平越低。

    (二)同类型PPP项目投资回报率情况分析

    考虑到以上因素,经整理财政部PPP项目库轨道交通项目相关资料,采用同一内部收益率作为评估社会资本投资回报指标的项目如下所示:

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    已落地同类项目的成交情况反映出以下几个信息:

    不同项目选择的回报率指标有所区别,其中选择全投资内部收益率的居多;

    所有项目确定中标时间跨越2016年下半年至2017年上半年,中标回报率基本呈现上升趋势;

    中标人均为大型施工类国企央企(或者其牵头的联合体),相应地,融资利率较低(基准利率4.9%)。

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    责任编辑:中国PPP门户网

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