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对区域范围内PPP项目由第三方统一绩效考核的一些思考

  •  随着越来越多的ppp项目进入执行阶段,PPP项目绩效考核工作如何开展,是实践中急需解决的问题也是业界普遍讨论的话题。当前绩效考核委托第三方专业机构,让专业的人做专业的事,已是PPP项目绩效考核的一种趋势。但由于没有设立PPP项目第三方评价的中介机构库,没有特殊的资质要求或标准,只要是依法成立并执业,具备相应的专业水平和能力的机构,就可以开展绩效评价工作。真正意义上的客观、中立的第三方评价还没有。但绩效考核其意义重大,不仅是政府对社会资本的考核与评价,还包括对财政预算支出和回报情况进行的绩效考核及评价,以及社会资本的投入回报和整体社会效益的绩效考核及评价。

    此次十三届全国人大二次会议明确提到今年要落实民间投资支持政策,有序推进政府和社会资本合(PPP)。扩大投资导向下做好PPP项目绩效考核工作是确保PPP项目高质量推进的坚实保障,根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,结合最新《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号),在探索PPP绩效考核过程中,笔者对于区域范围内PPP项目由第三方统一绩效考核进行一些思考。

    一、当前全国PPP项目情况

    根据全国PPP综合信息平台项目管理库最新季报,截止2019年1月管理库落地项目累计4,815个、投资额7.3万亿元,落地率55.1%。

    图1 管理库各阶段项目数月度变化(个)

    图2 管理库各阶段项目投资额月度变化(万亿元)

    其中管理库累计使用者付费类项目629个、投资额10,750亿元,分别占管理库的7.2%和8.1%;累计可行性缺口补助类项目4,789个、投资额8.7万亿元,分别占管理库的54.8%和65.9%;累计政府付费类项目3,317个、投资额3.4万亿元,分别占管理库的38.0%和26.0%。( 数据来自全国PPP综合信息平台项目管理库2019年1月报。)

    以平均两年的建设期计算,将会有大量的项目将进入建设阶段与运营阶段,而当前项目回报机制依然以可行性缺口补助和政府付费为主,政府支出责任较大。随着PPP项目的推进,进入到财政支付的阶段,绩效考核将是政府付费的重要依据,但绩效考核不是PPP项目的全部内容,其涉及到实施机构、项目公司、财政部门三大不同主体。做好PPP项目绩效考核工作,有利于推动政府转变职能,规范政府行为,建设服务型、法治型政府,同时还是评价社会资本公共服务质量及效率的依据和决定财政支付质量的高低与否的关键。

    二、第三方PPP项目绩效考核的优势

    PPP项目绩效考核涉及PPP项目整个生命周期,包含建设期绩效考核、运营期绩效考核、中期评估和移交阶段对全生命周期的绩效评价等。且不仅包含传统工程考核的质量、进度、安全等方面,还包括资金监管、项目管理、产出说明、满意度评价、合同管理、信息管理等指标。是一项内容复杂、专业要求较高、技术难度较大的工作。

    实施机构、项目公司、财政部门对于绩效考核诉求也不同。实施机构希望社会资本方提供信息真实、全面、有效,进而好通过所传递信息对项目情况作出判断;项目公司希望绩效考核更具专业性、针对性及可操作性,维护公益性质,同时也考虑投资效益;财政部门希望全面落实预算绩效管理,提高财政资源配置效率,有效控制政府债务风险。

    但实践中往往由于实施机构缺少PPP项目专业人员,财政部门也没有更多人手来参与到绩效考核的具体实施过程中。项目入库后,政府方无力继续投入人力、物力对项目进行监管。正因为监管的不足,存在个别项目社会资本方甚至对建设和运营相关数据进行造假,骗取财政资金;也存在实施机构不信任社会资本方提供资料信息,导致双方扯皮,致使绩效考核流于形式,PPP项目推进受阻。因此解决PPP项目绩效考核的问题,让绩效考核为PPP项目高效推进保驾护航,十分有必要引入第三方机构为PPP项目提供全生命周期、动态化的绩效考核。

    第三方实施绩效考核有以下优势:

    01

    体现考核公平、公正性

    对于政府方而言,采用ppp模式的主要目的在于提高提供公共服务的效率,转变政府职能;对于社会资本方而言,参与PPP的目的则在于实现投资效益。政府方在此既是PPP项目的参与方也是评价者,既是运动员也是裁判员,鉴于身份的尴尬,极易引发实操中的矛盾与纠纷,不利于体现PPP模式倡导的公私双方平等的精神。通过选择双方共同认可的中立的第三方机构进行绩效评价可以打破身份的尴尬,减少矛盾与冲突。

    02

    提高考核高效、专业性

    PPP项目的专业性、复杂性较高,整个合作周期长,沟通过程复杂、考核过程繁琐。对于PPP项目中的技术性问题,政府方缺乏相关的专业知识和操作经验,进行绩效考核难免力不从心。此外,随着PPP项目的深入推进,静态的考核标准根据实践的要求可能需要重新编制和设计考核办法、细则、流程、考核指标,应对动态的绩效考核,从专业性与高效性出发,对原有绩效考核进行完善,不断调整项目考核的标准,保证项目考核目标实现,第三方机构则更容易实现。

    03

    综合社会效益与经济效益

    PPP项目既是政府与社会资本之间的一种契约关系,也是政府与社会资本的一种投资行为。因此绩效考核既要维护公益性质,也应当体现商业逻辑,这样的考核才具有针对性和可操作性。第三方主导下的PPP项目绩效考核不仅可以代表政府方监督社会资本方,还可以代表社会公众监督政府和社会资本方的合作关系,提升双方合作的效率,实现社会效益的最大化。同时,第三方机构作为市场化主体,其通晓市场对资源配置决定作用,在考虑社会效益同时也有利于经济效益的体现。

    三、第三方统一绩效监督管理的思考

    第三方机构的选择直接影响着PPP项目绩效考核的结果,进而影响PPP项目实施的效果。第三方机构,可以是律师事务所、会计师事务所、咨询机构,也可以是高校、研究所等科研机构。当前绩效评价机构由资质、能力不一的第三方机构担任都有,实践中由于缺乏PPP绩效评价指引或办法以及行业监督,导致有的第三方绩效考核机构不论项目特殊性,甚至不考虑行业与内容,不同的项目采用同一种考核方法,考核内容甚至照搬照抄。惯性思维和方法的驱使下,PPP项目绩效考核陷入以偏概全、形式大于实质的错误发展窘境。因此,笔者认为一定区域内需要一个专业水准高、综合能力强,且具备足够的公信力的第三方机构,在当前大量PPP项目进入执行阶段,但缺乏PPP绩效考核管理具体实施办法指导与行业管理的实践中协助政府部门对一定区域范围内的PPP项目绩效考核实施统一监督和管理。由第三方在当地政府部门授权委托下协助政府统一区域范围内PPP项目绩效监督管理有以下好处:

    01

    落实预算绩效管理,提高财政资源配置效率

    自十八届三中全会以来,预算管理制度改革进程加快。从实行中期财政规划管理、改进年度预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制等方面不断加强预算管理和控制。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,针对绩效激励约束作用不强,财政资源配置效率低和使用效益不高等问题,更是明确了“全面实施绩效管理”的实现路径和制度体系。而做好PPP预算绩效管理则是做好一般公共预算绩效管理、有效把控政府债务风险的关键。

    实践中往往由实施机构根据PPP项目绩效考核情况进行部门预算编制,而财政部门根据实施机构报送情况安排财政资金使用。由于财政部门人手有限,财政资金的支付其实是缺乏对PPP项目绩效考核的硬约束。实施机构负责的项目绩效目标实现程度与财政部门管理的预算执行进度,二者关系割裂,实行的是“双监控”。而第三方在受托范围内对一定区域PPP项目绩效进行监督管理,有利于搭建实施机构与财政部门的桥梁和纽带,弥补两者间的空白,统一PPP项目目标实现情况和预算执行进度。建设财政性资金贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系,解决好财政资金使用绩效管理中的问题,推动财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量。

    02

    提升考核方法与标准,助力PPP项目发展

    不同PPP项目其目标和功能各异,边界条件、技术参数不同,项目绩效考核指标体系的搭建也必须考虑到提供的功能和服务目标的不同,项目绩效考核指标、内容、方式、方法等均需根据不同项目情况选择和设定,不能简单套用、复制其他项目考核指标,与此才能使投资回报与项目服务水平和服务绩效相匹配。但PPP项目行业、类别、回报机制等也具备一定共性,PPP项目的绩效考核的体系搭建当前也在随着实践的发展进步。由同一第三方在一定区域范围内以当地数据为基础对大量PPP项目方案进行分析,对项目合同中履约条款进行识别和汇总,整理不同类型、不同行业的项目履约条款中的绩效要求,有利于优化履约绩效考核方法。通过对不同项目的绩效考核,汇总整理考核结果,形成初始数据库,不断积累和学习,并综合对同行业、同领域项目之间的横向、纵向对比,对行业数据进行深入分析,充实和完善数据库,有利于提供更优的绩效考核方法和标准为后续项目的绩效考核目标设定提供参考。这将有利于提高绩效评价的质量和效率,同时推进PPP项目平稳高效发展。

    03

    自觉规范考核行为,促进行业纪律形成

    PPP项目的运作以特定的技能和专门的知识为基础,专业人才是支撑PPP事业发展的核心资源。随着PPP项目规范发展,大浪淘沙之下,淘汰了许多不合规PPP项目,也淘汰了很多以假乱真、以次充好从事ppp咨询的机构。第三方机构在受托范围内对一定区域PPP项目绩效进行监督管理,在同行业间形成对比与竞争,运用市场淘汰机制,能够自动筛选出具备实力和真正经得起考验的专业机构。一方面能够形成行业内约束,规范PPP项目咨询服务机构的行为,促进PPP项目咨询服务机构形成行业内纪律,为PPP项目发展提供专业可靠智力支持;一方面能不断提高PPP从业者的职业素质和执业水平,促进PPP事业的健康发展。

    但一定区域内这样的一个第三方机构其责任重大,不仅是需要具备大量工程、金融、财务、法务等专业人才和技术能力以及完备的项目数据库的一家综合性咨询公司,更重的是要坚守独立性与客观性,不能与社会资本方存在利益关系。因此应当谨遵相关法律法规,通过采用公开市场竞争程序,确保委托机构程序的规范性、公开性和竞争性,以及选定机构开展全区绩效考核监督管理的实力。

    以上仅为个人结合现行PPP项目管理规范规定与实践经验对当前PPP项目绩效考核的一些思考,供大家沟通交流,不足之处望批评指正。

    本文作者高明,现任中国投资咨询有限责任公司市场与研究部总监。文章为作者独立观点,不代表中国投资咨询立场。

     

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP绩效考核

    责任编辑:中国PPP门户网

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