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关于财金〔2019〕10号文对片区综合开发PPP项目影响之初探

  • 在PPP条例难产之际,在“绝不能允许经济运行滑出合理区间”(3月5日政府工作报告)的背景下,2019年3月8日,财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号,以下简称“10号文”);10号文的直接依据是2018年年底的“中央经济工作会议和全国财政工作会议精神”。如上两点证明,10号文是一个时效性很强的过渡性文件,中国PPP的成熟度和制度体系建设任重而道远。

    作为PPP的主推中央机关,多年以来财政部也在积极探索PPP到底是什么:

    2014年9月23日PPP首文财金[2014]76号文中,PPP被定位为“新型城镇化建设的融资渠道”;

    2017年11月10日财办金〔2017〕92号文认为,PPP的本源是“公共服务创新供给机制”;

    2018年4月19日文旅旅发〔2018〕3号文明确,PPP“是完善公共服务供给机制的重要方向,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”;

    2018年11月13日文旅产业发〔2018〕96号文又认为,PPP是“解放和发展生产力的新举措、新途径”,目的在于“激发创新创造活力”;

    10号文中,财政部不再对PPP进行部门研判,直接表示,PPP“是党中央、国务院作出的一项重大决策部署”。

    按照财政部ppp项目综合信息平台,PPP分为19个行业领域、近百个子行业。《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(2016年7月5日)明确,“鼓励政府和社会资本在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式”进行合作。 结合财政部“财金〔2017〕76号文”、“财金函[2016]47号文”规定及项目实践,从形态和属性上来看,PPP项目包括单体项目、组合项目、综合开发项目三大类,其中综合开发项目又分为片区综合、主题综合及片区+主题综合三大类。

    片区综合开发项目是目前最为复杂和最具有创新性的项目形态之一。在规范和创新两手都要硬的背景下,10号文有关规定对片区综合开发项目影响巨大,目前不确定因素需要中央及项目实践予以回应。本文结合有关规定简要分析如下:

    一、入库更加必要和迫切

    由于各地,特别是各地省财政厅PPP主管机关,对片区综合开发项目的认识不同,诸如产业新城PPP项目这样的片区综合开发项目在各地入库情况不同,但不可忽视的是,仍有不少片区综合开发项目目前并未入库,自行以PPP项目名义实施。

    财金[2015]166号规定,“未纳入综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过财政预算安排支出责任”。PPP综合信息平台项目库是财政部门对PPP管理最为重要的抓手,财办金〔2017〕92号的发布及其实施充分证明了这一点。

    此次10号文中,将“按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库”作为规范的PPP项目需符合的条件之一,禁止“自行以PPP名义实施”项目;并进一步规定,未入库项目“应在限期内进行整改;无法整改或逾期整改不到位的,涉及增加地方政府隐性债务的,依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置”。

    故此:

    1.未入库片区综合开发项目整改或者重新按规定运作入库迫在眉睫;

    2.新片区综合开发项目的运作,应以入库为最低目标。

    二、关于基金的使用

    10号文明确“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”。这一条规定将对以土地综合开发为基础、必须大量使用基金的片区综合项目构成重大影响,也引起了轩然大波,因为:

    1.新形势下政策转向的疑虑:这条规定与财金〔2016〕90号文“对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目”及财金函〔2017〕85号文“10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分,旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目”显著不同,特别是在专项债增量、加速发行的背景下。

    2.10号文“新签约项目”的新旧划断限定及“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出”的PPP支出责任定性似乎更加印证了上述政策转向。

    如上所述,笔者认为10号文只是一个过渡性的部门政策文件。PPP是改革的方向,中国面对经济下滑压力的主要办法是“激发市场活力”。片区综合开发项目市场属性更强,在我国PPP进入2.0阶段的背景下,代表了PPP的发展方向。

    比如华夏幸福的产业新城PPP项目,历来是改革的标杆和类似项目的范例:2015年7月28日国务院国办发[2015]号文通报表扬,截至目前有五个国家示范项目,2018年5月还入选了联合国欧经委“以人为本、可持续发展”全球案例库。

    笔者认为,上述条款中的“运营补贴”,仅仅是“政府支出事项”、“政府支出责任”的一部分,不包括可依法使用基金的建设补贴。理由是:

    1.基金的使用或者禁止使用,应符合我国《预算法》等法律法规的规定。我国《预算法》第9条规定,政府性基金预算是“专项用于特定公共事业发展的收支预算”。片区综合开发项目包含土地整理及大量的公建、基建项目,片区内土地出让收入基金用于片区土地整理、城乡社区建设符合法律规定,也符合财政部历年颁布的《政府收支分类科目》。以部门文件的形式禁止以ppp模式实施的基建公建等项目使用政府性基金,法律依据何在?

    2.财金〔2015〕21号文明确了政府的四项支出责任,其中运营补贴,根据第11条、第16条规定,指的是“运营期间的补贴支出”,是个时间概念,其内容包括建设补贴和运营补贴,政府的支出事项、支出责任显然不等同于运营补贴。故此,根据我国《预算法》等法规,这里的“运营补贴”应做狭义理解,不包括建设补贴。

    3.将符合条件的PPP项目形成的政府支出事项定性为“经常性支出”,并不妨碍基金依法使用。与发改委不同,多年来财政部一直从最终产出的角度,将PPP定性为公共服务的供给机制。倘若以公众享受公共服务为出发点,将符合条件的PPP项目形成的政府支出事项定性为“经常性支出”而非“资本性支出”也许有一定道理,但这不能否认几乎所有PPP项目内在的都有建设和资本性支出的事实。

    4. 值得关注的是,财金[2016]91号明确“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩”;而10号文突破性的明确,对于“按照‘实质重于形式’原则,污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目”予以解禁。虽然污水、垃圾处理项目有明确的使用者,实质上属于使用者付费,但毕竟从财政角度反映为政府支出。目前的产业新城等片区综合开发项目对于基金的使用,基本上都贯彻了“收支两条线”的原则,不存在挂钩问题,并有一系列机制保障(包括增量回报机制),但在形式上也表现为政府付费。从同一文件的不同内容来看,10号文中运营补贴不得从基金中安排的规定也非绝对的,需要具体项目具体分析。

    三、PPP的活力、竞争力在于创新性实践,片区综合开发项目应属于政策的“聚焦重点领域”,大有可为

    项目规范与否可能是主观的,但是:

    1.从宏观上来看,“创新”高居新时代五大新发展理念之首,也是国家战略;新技术、新模式、新业态、新动力是我国经济转型和高质量发展的重要保障。

    2.从微观上来看,实践是检验真理的唯一标准。

    3.规范是为了发展,而非扼杀;倘若防碍发展,规范不但没有了意义,本身也是需要改革的对象。

    我们注意到,10号文在第四部分“营造规范发展良好环境”中明确:吸引、支持“民营企业参与PPP项目”;“符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目”属于政策聚焦重点领域。

    片区综合开发项目更加市场化,有更多民营企业积极参与,通过创新驱动、资本驱动、龙头带动,在城镇化的基础上聚焦产业化,打造区域经济社会发展增长极,并普遍建立了增量回报机制,地方政府少投入或者不投入、不担保、不兜底、不负债,还履行了我国《宪法》规定的地方政府城乡建设和经济发展职责,在促发展的同时惠民生,按照上述规定应属于政策聚焦支持的领域。

    PPP的活力、竞争力在于创新性实践。片区综合开发项目应属于10号文明确的政策“聚焦重点领域”,也是民营企业积极参与、市场化程度较高、较有活力和竞争力的领域,终将大有可为。

     

    作者简介 

     

    贠自强,中建政研信息咨询中心PPP项目总监,中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会PPP专家委员会委员,高级经济师,金融分析师、高级投融资顾问,管理咨询师,律师。

    擅长各类投融资项目创新性顶层设计、方案编制及技术难题解决,法律与采购,项目投融资及建设、运营深度综合服务等领域,近年来率领中建政研综合开发PPP项目团队专注于各类综合开发PPP项目全流程深度集成咨询服务,负责和参与的各类综合开发PPP项目超过50个,如湖南湘潭市雨湖区产业新城PPP项目、河南武陟县产业新城PPP项目等。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,园区开发PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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