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如何做好PPP项目全生命周期管理?

  •  根据《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报》数据显示,管理库累计落地项目数4089个、投资额6.3万亿元,落地率达到49.3%。尤其是今年1-9月,新增落地项目1360个、投资额1.7万亿元,ppp项目落地率上升了11.1%。我国PPP经过四年来的发展,迎来了大量项目签约落地,并逐渐进入到开工建设阶段。如何做好预算编制、绩效考核、项目后评估等项目全生命周期管理工作,成为PPP项目落地后各方关注的重点。

    2018年12月,J江苏省财政厅出台《关于建立全省政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期法律顾问制度的意见》(以下简称“意见”)。《意见》通过合法合规硬性约束,推进PPP项目全生命周期的监控和管理,在全国建立了首个PPP全生命周期法律顾问制度,对当地PPP规范发展提供有力的政策支撑。PPP项目全生命周期管理对维护政府经济活动安全、防范和化解重大风险的具有重要意义,笔者认为《意见》的实施不应局限于一省,而应在全国范围内推广。此外,在PPP项目全生命周期管理中还应关注以下几点:

    一是注重全生命周期数据积累和使用。PPP从“识别”、“准备”、“采购”、“执行”到“移交”阶段,是一个由粗到细,由浅入深的过程,PPP全生命周期中会产生海量数据,通过数据的积累以及同外部数据、项目自身发展数据的比较,有利于梳理PPP项目演进过程,逐步进行全生命周期的管理把控,更能为未来PPP项目规范开展提供很好的参考。例如,PPP物有所值评价中,参照项目的选取、风险发生的概率和政府支出情况的测算等都依赖大量项目数据的积累,而且通过数据校验,可以清晰的看出政府对PPP项目的支出是否符合财政承受能力论证,PPP项目是否真正做到物有所值。

    二是加强绩效考核和付费的监管。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出积极开展包括PPP项目在内的,涉及一般公共预算等财政资金的绩效管理。绩效考核是政府付费的依据,绩效考核的优劣关系到政府对PPP付费支出有效性和安全性。因此,应加强绩效考核和付费的监管,建立完善的监管机制,保证考核的独立性,并对绩效完成情况进行定期检查和跟踪,保证政府付费支出与绩效考核情况相匹配。

    三是强化风险防控。PPP风险涉及面复杂,实际操作中也很难将风险进行完全合理的分配。政府方不能以为设定好风险分配框架、签订了合同就可以完全放手。应根据项目建设、运营实际情况梳理项目风险点,从而构建风险防控体系。及时监控和反应项目风险情况,对政府、社会资本等各方进行重要风险提示,以及时规避项目风险。

    四是做好信息公示。信息公示是促进PPP项目各参与方诚实守信、严格履约的保障之一。PPP快速发展过程中,一些机构违规操作积累的风险不容忽视。除了对财政承受能力、绩效考核结果、咨询机构信息等予以公示外,还应对政府实际支出与财政承受能力论证结果的偏离程度、绩效考核与物有所值评价比较情况、风险发生情况等信息予以公示。做好信息公示,推动PPP市场公平竞争、规范发展,意在正本清源,为PPP可持续发展打下基础。

    PPP项目良性运作离不开优质的咨询,在PPP规范化推进的新阶段,对咨询机构也提出了更高的要求:

    一是需要具备先进的服务理念。PPP重视的是项目的提质增效,是公共服务的改革创新,是政府治理模式的创新,而不是为了急功近利上项目,亦或是变相融资的手段。各地开展“一案两评”等项目前期工作中,一般会委托专业咨询机构编制相关报告,咨询机构的责任意识和规范性操作程度,将会很大程度上影响项目后期执行的质量。在现阶段PPP更为规范化的发展时期,更是要求咨询机构有严谨负责的态度、严格的自律标准,能够不因政府和社会资本方的压力保持咨询工作的独立性,保持对项目的专注负责。

    二是具备长期服务的能力和意愿。PPP项目周期普遍较长,其中涉及“一案两评”编制、运营中期评估和绩效评价,以及相关法律、投融资、技术、财务、采购代理、资产评估等都需要咨询机构提供专业服务。这就需要咨询机构公司规模、从业年限、内部组织架构、人员稳定程度等各方面能够满足长期服务于PPP项目的要求。同时,还需要咨询机构具有长期服务的意愿,能够在PPP领域深耕细作,长期积累PPP项目经验和知识,做到与项目共成长。

    三是需要拥有专业的团队力量。PPP项目通常具有投资金额大、合作周期长、法律和政策制度涉及面广、管理环节多、风险防控压力较大等特点。咨询机构除了具有编写“一案两评”的能力外,还需要对公司运营、管理咨询、行业研究、项目投融资等情况有深刻的理解,这就要求咨询团队不单具备工程、技术知识,而且有金融、财务、法律、行业等方面的综合知识,能够为项目提供全方位、一体化的咨询服务。这样才能确保项目质量能够经受时间检验,减少项目执行过程中的风险。

    四是需要具备丰富的资源渠道。咨询机构作为政府和社会资本的智库,其作用伴随着PPP项目整个生命周期。尤其对地方政府而言,往往较为依靠咨询机构的专业建议。PPP项目能够高质量运行,还涉及选择社会资本、项目投融资、项目绩效考核、社会资本退出、资产证券化等诸多难题。更需要咨询机构不仅能够编写“方案”,而且能够依靠自身资源帮助政府选择优质的社会资本,帮助企业顺利融资、打通产业上下游等,为PPP项目全方位提升质量和价值。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP管理

    责任编辑:中国PPP门户网

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