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PPP项目按效付费初探(上)

  • 作者:济邦咨询  唐娜  高经经理

    2014年9月23日财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)中指出“(七)稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业主管部门,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开,接受社会监督。同时,要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。” 绩效考核成了ppp项目操作中的重要组成部分,与之相对应的“按效付费”也以各种形式出现在了项目回报机制的设计中。

    2017年11月16日财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)中规定不得入库的情形包括“(三)未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。” 对PPP项目按效付费机制的建立和绩效考核结果挂钩比例做了强制性约定。

    一、PPP项目绩效考核的范畴

    目前相关政策及PPP项目实施中所泛指的绩效考核与传统意义的PPP项目绩效考核从考核的范畴来看有着本质的差异。传统意义的PPP项目绩效考核是以“PPP项目本身”为中心,考核PPP项目各个参与方对项目实施各阶段的绩效产出。而目前泛指的PPP项目绩效考核是以“项目公司对PPP项目的绩效产出”为中心,是一个更窄的范畴。这一点直接从“按效付费机制”的字面意义就可以看出,考核结果与付费机制相挂钩,而被付费对象为项目公司。二者的具体差异如下:

    1、考核主体及考核方式

    传统意义的PPP项目绩效考核,其考核的方式多为项目的后考核。考核执行主体包括财政部的投资评审中心,审计署的固定资产投资审计司,发改委的重大项目稽查特派员办公室,发改委的国家投资项目评审中心、住建局、行业主管部门等。

    目前泛指的PPP项目绩效考核,其考核主体多为项目的行业主管部门,考核的方式为项目的过程考核+后考核。

    2、考核阶段及考核对象

    传统的PPP项目绩效考核的考核阶段涵盖项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交各阶段,考核对象随着考核阶段不同而有所差异。

    目前泛指的PPP项目绩效考核与“按效付费”机制相挂钩,考核对象与“付费”对象一致为项目公司,因此考核的阶段也局限于项目执行及项目移交阶段。

    3、考核实施情况

    传统的PPP项目绩效考核面对是项目的全过程考核,但我国并没有专门的PPP项目全过程的考核监管机构,也没有完善的考核体系。由于项目的产出主要集中于项目执行的建设、运营阶段,所以传统的PPP项目绩效考核主要也集中于这两个阶段,由相关的主管部门从行业监管的角度进行考核,考核指标不针对每个PPP项目设计。由于没有“按效付费”机制做经济抓手,考核结果往往跟绩效脱钩。

    目前泛指的PPP项目绩效考核,在PPP项目准备阶段就针对具体项目建立了完善的绩效考核体系,明确了考核主体、考核方法、考核结果挂钩方式,为提升项目质量提供了完善的绩效考核机制。

    二、PPP项目绩效考核的模式

    虽然相关政策对绩效考核做了相关约定,但是PPP项目具体的绩效考核模式在实施操作过程中差异较大。绩效考核模式跟具体的项目类型有关,根据项目性质可以将绩效考核分为以下三种类型:

    表2-1 PPP项目绩效考核的类型

    上表所述的三种绩效考核类型,在项目中相互组合,就构成了每个项目具体的绩效考核模式,具体展开来可以分为以下几种:

    1、新建及改扩建单体或同类型项目

    1

    可用性考核+运维绩效考核,只含项目运维,无使用者付费收入的新建及改扩建项目。这类项目相对来说是“重”效用+“轻”效果,其效果的重点是对项目效用的维护。如市政路项目,只含物业维护的房建项目。

    2

    可用性考核+运营绩效考核,含有项目运营,无使用者付费收入的新建及改扩建项目。这类项目相对来说是“轻”效用+“重”效果,项目建成后经营所产生的产品或服务才是重点,如水环境治理项目。

    此外该模式也针对有使用者付费收入,但使用者付费收入具有“非市场化”特征的新建及改扩建项目。如供水项目、污水项目等。

    3

    可用性考核+运营绩效考核+经营绩效考核,含有项目运营,有使用者付费收入的新建及改扩建项目。此类项目是目前PPP相关政策重点倾向的项目类型,即项目本身能产生经营收益的项目。这里的经营绩效考核的旨在激励项目公司提高经营效率、增加经营收益。

    2、存量单体或同类型项目

    存量项目因为项目已建成,因此在考核模式当中一般将可用性考核直接包含到运维绩效考核或运营绩效考核当中。考核的模式可分为运维绩效考核、运营绩效考核、运营绩效考核+经营绩效考核,几种模式。

    3、多类型打包项目

    多类型打包项目,因为涵盖的类型较多,可能会出现综合的可用性考核+运维绩效考核+运营绩效考核、可用性考核+运维绩效考核+运营绩效考核+经营绩效考核的模式。由于运营绩效考核涵盖了运维绩效考核,为了使考核模式更为清晰,在项目操作中多类型打包项目的绩效考核模式可以简化为可用性考核+运营绩效考核、可用性考核+运营绩效考核+经营绩效考核。

    三、PPP项目绩效考核模式组成的相关探讨

    1、PPP项目操作中绩效考核模式的运用

    绩效考核模式的设计是PPP绩效考核机制设计的首要重点,在此基础上再进行绩效考核基数、考核指标、考核方式等的具体设计。在PPP项目具体操作当中,有些项目设计可能不以可用性考核、运维绩效考核、运营绩效考核、经营绩效考核去命名或区分,但从其实际考核内容构成和含义来看是相同的。

    目前存在项目在操作中设计的绩效考核模式欠缺或模式不适用等现象,就会造成项目看似设置了合理的绩效考核机制,但实际上考核不到位,没有实现真正的按效付费。如含有运营的项目,其考核内容只进行或偏重运维绩效考核,项目的维护性考核则比运营性考核更容易达标。而问题最大的是很多含有使用者付费的项目,不针对其效益进行考核,对年使用者付费收益的高低不去做激励和相关付费的调节。

    2、关于运维绩效考核与

    运营绩效考核的区别

    运营绩效考核是包含运维绩效考核的,只不过除了传统运维绩效考核的内容,还要针对项目的运营内容、产出效果进行更为复杂的考核指标设置。其最大的区分在于项目建成后提供的重点是“产品”还是“服务”,以场馆为例,如果场馆建成后项目公司只负责物业运维,则项目公司提供的重点是项目竣工验收后形成的“产品”,运维服务只不过是为了继续维持“产品”的功能,但如果项目公司后期负责场馆的运营,则项目公司提供的重点是项目运营所产生的“服务”。

    3、对使用者付费具有“非市场化”

    特征的绩效考核模式选择

    对于供水、污水这类使用者付费具有“非市场化”特征的项目,虽然项目中含有使用者付费,但不建议对项目进行经营绩效考核,因为使用者付费收入的高低不受项目公司主观运营影响。但这不意味这在整个合作期内对项目的效益不进行考核,如果项目涉及水价调节,则有必要对项目公司进行偏重于成本监审的效益考核。

    (未完待续)

    作者介绍

    唐娜   济邦咨询  高级经理 

    唐娜女士曾为国内外三十余个基础设施和公共服务项目提供咨询服务,在水务、环保、能源、市政、交通、卫生、文化、体育等领域的ppp咨询、投资分析、融资策划以及公共监管、管理咨询等方面具有丰富的经验,熟悉PPP相关政策。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP按效付费

    责任编辑:中国PPP门户网

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