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PPP合作期限由哪些因素来决定?

  •  政府和社会资本合作(PPP)项目的合作期限往往是10—30年不等。那么,合作期限的长短是由哪些因素决定的呢?

     

    《基础设施和公共事业特许经营管理办法》(下称“办法”)第六条中规定PPP的合作期限“最长不超过30年”。笔者认为,其主要原因有3个。

     

    一是由人的寿命决定的。因为投资ppp项目必然需要公司高层做决策,高层管理人员一般都四五十岁,基于职业道德和责任感,希望在退休或有生之年看到项目现金流由负变正(开始盈利,公共产品一般要10年左右甚至更长,取决于财务分析)和移交(此时可知道确切盈利额);另外,规范的公司一般有奖惩机制,参与者和决策者根据项目实施结果可能再获额外奖金或被追责。

     

    二是由设施的寿命决定的。最典型的例子是电厂等设备投资占比很高的项目,社会资本希望在设备的最佳经济寿命期前后盈利并移交,以避免设备大修甚至更换而需要延长合作期而夜长梦多。而公路、桥梁、隧道、轨道交通等项目的设施寿命较长,故主要是由人的寿命决定的。

     

    三是由技术的寿命决定的。最典型的例子是信息和通讯技术(ICT)等技术发展极快但项目残值很低或几乎没有的项目,特许期一般更短。

     

    《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)第二条第六款规定PPP示范项目“原则上不低于10年”,笔者认为其主要原因是:

     

    一是由财务分析决定的。因为PPP项目是提供公共产品或服务,如果是使用者付费的经营性项目,要考虑使用者的支付意愿和支付能力,价格不能太高;如果是政府付费的公益性项目,要考虑政府的财政承受力,关于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金〔2015〕21号)第二十五条规定了“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”;如果是准经营性项目(使用者付费+政府补缺),则上述两者都要考虑。

     

    二是由全过程集成决定的。如果合作期限太短,不利于设计、建设、运营的全过程集成优化、减少协调界面和提高效率,不利于设施长期质量和性能、不利于降低项目全寿命期成本和提高服务水平,甚至有可能造成社会资本短期投机行为。

     

    三是由倒逼地方政府完善信用和管理制度决定的。如果合作期限太短,政府付费项目就变成了BT或拉长版BT,而BT的缺点在我国过去十几年的实践中已经证明:很容易造成地方政府寅吃卯粮、形成巨额地方债务、项目成本高企(比政府投资模式一般高10%—30%)。而且,10年一般是政府的两届任期,如果经过这种倒逼完善,即历经了两届政府,政府仍遵守PPP合同,说明这个地方政府信用和管理制度已经比较完善,反过来又有利于改善当地投资环境。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP合作期限

    责任编辑:中国PPP门户网

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