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不成问题的问题?—— PPP项目履约管理之投资控制(上篇)

  • 作者:上海济邦投资咨询有限公司  陈伟  总监

    PPP市场经过连续几年狂飙突进,已经有相当多的项目完成“落地”进入执行阶段。当下,ppp项目要面临着宏微观环境的各种冲击,同时,项目本身存在的各种隐藏问题也渐次暴露。面对这些执行阶段的风险,不管是各级地方政府还是社会资本方,都或主动或被动地将关注重点从项目落地转向落地后的履约管理工作。由于本轮PPP项目的某些特点,建设期的投资控制问题首当其冲成为政府方履约管理需要面对的一个关键问题。

    需要强调的是投资控制是项目管理/工程造价咨询领域的常用概念,在PPP项目中政府方和项目公司都有各自的投资控制工作,本文仅限于对政府方对PPP项目进行投资控制问题的讨论。

    一、不成问题的问题?

    《政府和社会资本合作模式操作指南》在风险分配章节提到“原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担”,据此可假设一个严格产出导向的理想PPP模型:政府方在PPP项目协议中严格约定项目的产出要求;项目公司承担全部的设计、投融资、建造和运营维护工作;在产出要求不发生变化的情况下,项目公司的实际建设投资高低并不影响其与政府方之间的协议中的主要责任和义务,无论是来自政府的补贴或是公共服务的价格也不会由此变动。项目公司自主经营管理,对外签订包括工程建设相关的各类合同,特别是借助固定总价和工期的EPC合同,将建设期最为关键的完工风险和投资超支风险转移给专业承包商。而政府方基于合同相对性原则,并不需要过分担心项目公司对外的合同签订以及投资控制问题,自然PPP项目的投资控制就是一个“不成问题的问题”。

    遗憾的是,以上理想模型,我们仅能在一些较为早期的PPP项目中看到,而在本轮的PPP实践中,占绝大多数的政府付费和可行性缺口补助项目,更为普遍的做法是在签订合同时,政府和社会资本方只有暂定投资,项目实际建设投资需要在竣工结算和决算时重新确定,并以最终确认的投资金额成为确定政府实际支出的依据。显而易见,如果没有一个完善的履约监管机制设计,PPP项目的投资超支问题就成为一种潜在的重大风险。按照当下的财政承受能力论证方法和预算管理的要求,当项目出现比较严重的投资超支问题时,原有财承报告中的风险承担支出可能无法覆盖新增的财政支出责任,进而会带来政府方的履约风险。

    二、“存在即合理”

    ——PPP项目投资控制问题的来源

    承上文,即使政府方可以履约,投资超支问题还会让PPP解决公共投资软预算约束的目的落空。但为何这一轮实践中的PPP项目还会较为普遍留下如此明显的风险敞口,需要在项目落地后通过履约管理解决投资控制问题,而不是一开始就通过合理的风险分配在PPP项目准备和采购阶段锁定建设投资?

    从风险管理的角度理解,建设期投资变动的风险实际是首先发生在工程建设的层面,若政府方要求项目公司承担主要的建设投资变动风险时,那项目公司最有效地选择是将风险有效地转移给专业的建设承包商,简言之,若项目公司无法通过工程合同有效转移的风险,政府方即使强行要求项目公司承担,那很可能的结果就是要么履约过程产生重大争议,要么政府方承担过高的风险对价,两者都不利于实现PPP项目的物有所值。

    01

    多数PPP项目投资变动风险通过总价合同有效转移的条件不现实

    管控工程合同投资变动,或者转移投资变动风险最有效的工具是总价合同,而在基础设施领域,EPC或者工程总承包合同是最典型的总价合同(1)。以EPC为例,按照朱星宇、陈勇强等在《FIDIC 2017版三本合同条件比较分析》一文所述, “17版银皮书适用于采用设计、采购和施工(Engineering,Procurement and Construction,EPC)及交钥匙模式的工厂、基础设施或类似工程……银皮书的诞生源自私人业主的需求,私人业主往往比政府组织在融资或者资金链等方面有更加严格的要求,要求合同价格及工期更加固定……建设—运营—转让(Build-Operate-Transfer,BOT)、公私伙伴(Public-Private Partnership,PPP)模式的项目在建设实施阶段的合同较多使用银皮书”。显然,在PPP项目中,项目公司选择EPC合同和政府选择ppp模式在初衷上是很接近的,且如前文所言,早期的多数PPP项目也是通过EPC模式有效转移的。然而FIDIC 17版银皮书同时给出了三种不适用于银皮书的情况(2):

    (1)国内的工程总承包合同包括,设计-施工总承包(DB)和设计-采购-施工总承包(EPC)两大类。

    (2) 不适用银皮书的情况下,FIDIC建议可以考虑选择黄皮书,因黄皮书也适用于总价合同,但银皮书应用固定总价模式更为典型。

     如果投标人没有足够时间或资料以仔细研究和核查业主要求,或进行他们的设计、风险评估和估算;

    如果工程涉及相当数量的地下工程,或投标人未能调查区域内的工程(除非在特殊条款对不可预见的条件予以说明);

    如果业主要严密监督或控制承包商的工作,或要审核大部分施工图纸。

    逐一对比,本轮PPP实践中的大量项目可能都或多或少的存在不适用的情况:

    (1)以落地速度为导向的PPP项目,政府方最为关注的是项目能否快速完成入库、采购和签约流程,所有准备工作时间都要求以招标采购的强制性标准压缩至最短,前期工作严重弱化,咨询服务的价值被快速走流程的能力掩盖。最终的结果就是项目可行性研究成为彻底的可批性研究,项目实施方案等对项目产出需求的研究和论证极为粗疏,风险分配章节内容空泛,套路化严重。笔者曾经见过有文体场馆类的项目,除了简单的座位数和结构形式,其他的实质性运营需求与标准一概阙如。此种情况下,社会资本方既没有足够的时间,也缺少准确的资料数据,自然不可能详细的研究和核查相关需求,要不要说对主要的风险因素进行详细的定量评估。这与按照住建部2018年初下发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(征求意见稿)中明确提到的“建设范围、建设规模、建设标准、功能需求不明确等前期条件不充分的项目不宜采用工程总承包方式”,实际说得是同一种情况。

    (2)相对与以往市政领域专业单一和空间点状分布的PPP项目,如污水厂、供水厂、垃圾焚烧发电厂等,本轮PPP项目所在专业领域更为多样复杂,空间地域分布多呈现为条状、网状和面状,从而使不可预见的不利条件发生概率大大提高。如在轨道交通、地下综合管廊类项目中,不可预见的地质条件的发生是十分普遍的,而对于海绵城市,水环境治理等地域分布广泛,影响因素复杂的项目,周边区域的详细特征是难以在短期内获得全面详细和准确的数据。即使是前述的传统领域,供排水厂网一体、固废收集转运处理纵向一体化整合等因素的加入,也显著的改变了行业原有的风险特征。这些风险因素对于投资额的影响往往是巨大和难以预测的。

    (3)PPP项目是政府在公共服务领域供给侧的重大改革,政府方从公共服务的直接提供方向监管方的角色转变存在障碍。这里既有法规政策体系还未与PPP项目实践完全接轨的现实原因,也有政府方基于安全而不是基于信任的惯性思维,结果就是政府方还是更习惯大量插手PPP项目建设过程,在PPP项目中不但全面审核甚至会要求实质性完全控制设计工作。

    02

    即使是总价合同中仍然存在部分投资变动风险无法完全规避

    即使考虑PPP项目公司将工程合同签订为总价形式,如EPC或工程总承包等名义,但对于一些影响到投资变动的风险仍然更适合在工程合同中由项目公司(建设单位)承担,进而又反向传导回PPP合同中由政府方承担。

    住建部2018年初下发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(征求意见稿)在第十六条列举的此类风险如下:

    建设单位提出的建设范围、建设规模、建设标准、功能需求、工期或者质量要求的调整;

    主要工程材料价格和招标时基价相比,波动幅度超过合同约定幅度的部分;

    因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化;

    难以预见的地质自然灾害、不可预知的地下溶洞、采空区或者障碍物、有毒气体等重大地质变化,其损失和处置费由建设单位承担;因工程总承包单位施工组织、措施不当等造成的上述问题,其损失和处置费由工程总承包单位承担;

    其他不可抗力所造成的工程费用的增加。

    上述内容,我们在PPP项目合同中发现也较为普遍的作为政府方承担的风险,即同样证明了我们之前的结论,工程合同中无法有效地转移给专业承包商的风险,多数也会在PPP项目合同中无法由项目公司/社会资本承担,而最终由政府方承担。除了法律政策、不可抗力等因素,以及上文已经提到的难以预见的因素影响,工程变更和价格调整都是履约监管中投资控制工作的关注重点。

    (1)政府方需要承担主动提出工程变更的风险

    现实中政府方通过直接指示或批准项目公司递交的建议书等方式对PPP项目进行工程变更的问题并不鲜见,目前较为明确的提到PPP项目的工程变更的政策文件仅有国家发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(2014年版),第27条将“工程变更管理”的描述为“项目合同应约定建设方案变更(如工程范围、工艺技术方案、设计标准或建设标准等的变更)和控制性进度计划变更等工程变更的触发条件、变更程序、方法和处置方案”。工程变更的发生后既会产生直接的静态投资影响,还有直接或间接(建设方案变更引起)的控制性进度计划变更带来的动态投资变化。

    (2)政府方需要承担建设期价格调整的部分风险

    对于建设期的工程材料,有时候还会包括人工工日等,这些价格的变化在超出一定幅度后,工程合同需要调整,进而又影响到PPP项目合同下的投资额调整。严格说来这部分调整对于投资额影响的核定有一定难度,会涉及到基价、实体工程量计量、定额消耗量调整和采购与实际投入时间差异等因素。

    03

    “两标并一标”下投资控制的矛盾进一步凸显

    本轮PPP中还有一个明显特征就是“两标并一标”模式的流行,各类工程企业成为社会资本的主流,能否以投资拉动施工成为工程企业参与PPP项目的主要考量因素,投资PPP项目的一大目的就是要规避传统工程招投标下的激烈竞争。而对于政府方PPP项目的项目签约落地和解决融资的需求更为迫切,“两标并一标”客观上也确实能加快项目的推进速度。共同作用下的结果就是工程类企业作为社会资本方同时成为PPP项目公司的实际控制人(3)和工程的总承包商。如果PPP项目的全寿命期成本确实经过了有效竞争且投资额能被有效锁定,这本来也不成问题,但正如前文所述的现实原因,多数的PPP项目并不能满足这一条件,进而导致如下两大矛盾的凸显:

    (3)此处是基于实际控制原则的理解,即使有些企业并未做并表处理也不影响实质上形成控制的判断。

    (1)社会资本方缺少主动控制项目投资的激励

    以工程承包商身份出现的社会资本方希望工程造价更高以有利于施工利润的获取;而由于项目公司却由于相同收益率下(4)的实际投资收益也会随着工程投资的增加而增加,从而更缺少主动控制项目投资的激励,两者的叠加效果会加大投资超支的风险。

    (4)不管是在财承21号文公式还是实际中使用的其他计算方法,都明示或隐含了特定的收益率水平。

    (2)政府方的投资控制受制于社会资本方

    实践中,我们发现有两种投资确认/审计模式,一种是完全无视PPP项目公司的特点,不考虑其对外签订合同的情况,按照类似对工程承包商审核价格的方式,将全部工程投资项目从施工图竣工图编制、清单列项、定额组价开始全面审核/审计;另一种则是认可PPP项目公司作为项目建设主体的身份,依据其合法合规对外签订合同及合同的结算审核情况进行审计。

    前一种模式下,计价依据与施工过程高度耦合,此时政府方的审核工作实质上要穿透项目公司和社会资本方股东的两层合同和管理关系,相对社会资本方在信息不对称上的劣势更加明显。后一种模式下,项目公司与社会资本方股东签订的工程合同直接成为审核依据。因此,无论是哪一种方式,此时政府方的投资控制都已经全面受制于社会资本方。

     

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP投资控制,PPP履约管理

    责任编辑:中国PPP门户网

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