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PPP在发展 招投标充分竞争也要跟上

  •     党的十八届三中全会强调,“制定非公有制企业进行特许经营领域具体办法,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。国家发改委等部门密集配套出台了多部鼓励或指导政府和社会资本合作(PPP)模式的法律文件,相关文件也陆续出台。一时间,ppp模式迅速升温。
        ppp项目不同于传统项目,招标阶段而言,传统项目招标人一般仅有“一个阶段”的概念,而PPP项目一般有两个甚至三个阶段。在第一阶段,以前的招标人一般为政府部门或其融资平台。其作为项目业主直招勘察、设计、监理、施工企业和设备、材料供应单位;而PPP项目的招标人一般为政府方或其授权的机构,其作为政府方吸引社会资本。在第二阶段,由社会资本或政府与社会资本合作组建的PPP项目公司作为业主,对后续勘察、设计、监理、施工企业和设备、材料供应单位进行招标。在有可能出现的第三阶段,运营公司作为业主对生产中的原料、技术改造项目进行招标。
        在招标方式上,传统模式中招标人采用的相对较为刚性的公开招标方式,今后或不再受推崇,而较为灵活的邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商,则会更受青睐。特别是就竞争磋商方式来说,这是政府采购领域的第六种“有名采购方式”,在很大程度上就是为PPP模式量身订做的一种采购方式——其集“资格预审+公开招标+竞争性谈判+综合评分+现场考察+多轮磋商”为一体,突破了传统的招标采购中的诸多刚性规定,以“人具有良知”为立法初衷,体现了对交易各方一定的信任度;以“灵活性”为主要思路设定操作规程,倡导“物有所值”的采购原则。对涉及长期公共利益的PPP项目采购来说,这可谓“及时雨”。但在实践中    如何操作,仍在考验招标采购中的核心主体——招标人的智慧。
        对投标人来说,以前更多体现为直接参与投标的勘察、设计、监理、施工企业和设备、材料供应商等环节的单一投标人,投标人数量较多,小公司较多,“单打独斗”现象比较普遍,“联合体”则相对鲜见。在第一阶段,更多体现在对项目法人投标人的选择。投标人往往由自有资本投资人、银团或财团、具有满足PPP项目要求的勘察设计或施工资质的企业、专业运营商联合组成。自有资本投资人、勘察设计或施工企业、专业运营商往往要按照《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》、《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》的要求,共同提供项目所需自有资金;而勘察设计或施工企业、专业运营商往往与自有资本投资人具有身份重叠的竞合关系,既投资又承接后续项目实施。
        总之,招标人“坐等”作为社会资本上门来投标的做法,可能成为行业历史。招标人有时甚至需要主动寻找社会资本来参与投标,以促成社会资本与政府的合作。
    而在第二阶段,按照财政部规定,PPP项目政府方不占控股地位、不具有实际控制力及管理权。根据《招标投标法实施条例》相关规定,PPP项目可能属于非严格进行招标投标管理层级的项目。这意味着,投标人在PPP项目中可能是以“被邀请招标对象”身份参与投标的。而根据《招标投标法实施条例》规定,对已通过招标方式选定的特许经营项目,投资人依法能够自行建设、生产或者提供的情形,可以不进行招标。这意味着,作为联合体成员的勘察设计或施工企业,可以不经两阶段招标直接实施。同样,后续运营工作可不经过第三阶段招标,直接交给联合体投标中的运营商实施,这会减少环节、提高效率、节约成本。
        具有勘察、设计、施工、运营能力,同时又具有投资能力的大型企业,在PPP项目中具有“先天优势”。有时,小企业甚至连投标的机会都没有。“马太效应”或许将在行业中愈发明显。
        因此,新形势下如何解决PPP项目法人投标竞争性不强的问题,如何保护中小投标企业的正当利益,如何防止PPP项目带来的公共服务价格居高不下问题,如何防止“托拉斯式”的投标人过度利用专业优势,都是值得思考的问题。
     

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    责任编辑:中国PPP门户网

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