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发改PPP一等奖论文选登:社会资本联合体参与PPP项目的实践分享

  • 中建一局集团第二建筑有限公司主任  唐琳

    一、前言

    为区别于传统的设计和施工联合体,本文所述“社会资本联合体”,特指以获取某ppp项目的实施权利为目的,由“投资、建设/运营维护”等社会资本组成的联合体。

    ppp模式,我国官方定义为政府与社会资本合作,近些年得到了飞速发展,施工企业正面临前所未有的机遇与挑战:PPP 模式要求施工企业需进一步提高对全产业链的资源整合能力,并尽快加强自身投融资能力以及相应行业的运营管理能力。

    PPP模式下,政府方以公开招标等方式选择社会资本方,由中标社会资本方与政府出资代表共同设立项目公司,由项目公司负责PPP项目的投资、建设、运营、维护、移交。

    目前市场上,各类社会资本方,拥有不同的资源。例如,资金、设计、施工、运营管理等。作为项目建设完工风险保障的施工企业,与各类金融机构、行业运营机构组成社会资本联合体,参与实施的PPP项目越来越多。

    本文主要结合笔者工作实践,来简要分享一下社会资本联合体模式参与PPP项目推进过程中的一些体会。囿于笔者专业水平和视角的限制,存在不当之处,敬请批评指正。

    二、社会资本联合体参与PPP项目的实践分享

    1、“施工单位-投融资机构” 联合体实践

    2012年,《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)文发布实施前,中建一局与地方政府、中航信托股份有限公司(简称“中航信托”)共同创新实施了“施工单位-投融资机构” 联合体参与山东某省级新区BT项目投标的模式,顺利实现了“施工单位联合体”到“施工单位-投融资机构联合体”的跨越,尤其是与中航信托的相关合作协议起草、谈判、签署以及投标过程磨合,为我司与投融资机构组建联合体推进后续PPP项目,提供了宝贵经验。

    该项目总规模51.08亿元,工作内容为该省级新区核心区5.2平方公里的基础设施投资、建设。联合体各方在《合作协议》约定主要职责:中航信托负责项目投融资,中建一局负责施工总承包建设;依据股东协议及章程设立项目公司;依据招标文件约定,项目公司与市政府签订《BT合同》、与中建一局签订《施工总承包合同》。

    2、安庆外环北路PPP项目实践

    2014年底,与中国对外经济贸易信托有限公司(简称“外贸信托”)参加安庆外环北路PPP项目投标,成功实践了“投资-建设”社会资本联合体的投标工作。

    作为全国首例市政道路PPP项目,项目概况这里就不做赘述,主要说说与社会资本联合体相关的几个事情。

    (1)艰难说服金融机构以联合体身份参与投标

    当时的环境下,组建联合体参与投标对于金融机构来说,很难接受。金融机构普遍希望我方独立中标后,再介入。他们的理由很简单,金融机构风控很严,在项目没有上会立项前,不能用印(出具报名授权、签署联合体协议、使用企业证照原件报名等)。

    我们共同耗费了大量时间与精力,首先在PPP项目融资创新上艰难取得共识,而后又一起思考了中建一局单独中标后引入金融机构的合法性问题。 

    双方法务一致认为,如果中建一局单独中标后,在项目公司组建层面引入金融机构作为项目公司控股股东,并承担项目融投资责任。该种做法实质上是将经过公开选定程序所明确的融投资义务转移给未经过公开选定程序的金融机构,该金融机构的资质、资信能力均未获得政府方及第三方的考量,存在规避招标的嫌疑。金融机构的身份合法性存在很大风险。

     双方内部风控沟通一致,并灵活地把联合体协议分成“报名”、“资审”、“投标”三个环节,逐步签署协议,成功推动了金融机构提前介入PPP项目,实际组成联合体参与到项目投标全过程。

    (2)通过征询意见和市场测试,征得项目实施机构的同意

    前期沟通过程中,明显发现政府方面从上到下都非常排斥联合体参与,理由同样简单:希望寻找到一家既具备投资能力,又具备施工、运营维护能力的社会资本来完成项目实施;如果社会资本联合体是两家及以上的话,管理难度会加大。

    在征询意见和市场测试会议环节,我方就明确提出:为避免排斥潜在社会资本,请求允许社会资本联合体参与该项目竞标,通过更多社会资本竞争、提高效率。在现场市场测试会议期间,亦发表坚持联合体参与的意见,并最终得到了ppp咨询机构及项目实施机构的认可,相应修正了招标公告及资格预审条件。

    (3)联合体关于融资的约定亦有创新

    外贸信托的股权投资计划无需中建一局增信和展期流动性支持,这在当时也是非常有新意的:大部分金融机构坚持使用央企的信用;项目公司融资提前和国开行等机构深入沟通,获得中长期贷款意向,亦无需股东增信。

    外贸信托考虑拟在项目已经产生持续稳定的现金收入、政府履行义务等前提下,以资产证券化、项目收益债、股权收益权转让等方式实现退出;并考虑设立城市基金,加大对安庆的基建投资。

    最终,由于价格等多方面原因,联合体未能中标,但是通过投标实践,坚定了我们以社会资本联合体方式参与PPP项目的信心。

    3、河南开港大道PPP项目实践

    开港大道是河南省开封市“十三五”十大基础设施重点工程,同时也是河南省列入2016年十大PPP签约项目之一,入选财政部第三批示范项目。该项目全长57.3公里,总投资15.66亿元。

    2015年12月,中建一局与上海星景股权投资管理有限公司(简称“上海星景”)联合体中标河南开港大道PPP项目。目前项目公司资本金已全部到位,贷款已获得贷款行的批复,融资工作已全面完成,项目建设正在按照计划顺利进行。

    项目的金融机构联合体为上海星景,其为复星集团旗下专业从事 PPP投资的股权管理公司。项目融资方案为,联合体中标后,我们与上海星景在项目所在地设立有限合伙企业(基金公司),共同在项目公司中持股;项目贷款融资基于项目本身信用。在前期与政府融资方案洽谈阶段,联合体与政府方进行了充分和详细的沟通,就融资方案达成共识。同时,联合体对基金公司履行义务提供一定的保证措施。该项目的顺利实施,为社会资本联合体参与PPP项目后续实践积累了宝贵经验,这也成为目前基金管理公司参与PPP项目的普遍方式。

    三、小结

    1、最新政策为社会资本联合体参与PPP提供了有力支持。

    国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]1744号),在第九条“鼓励引导民间投资和外商投资”中,明确了“鼓励不同类型的民营企业、外资企业,通过组建联合体等方式共同参与PPP项目”。

    《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号),在第十三条“社会资本方遴选”中,“鼓励社会资本方成立联合体投标”。

    2、如何提升政府及项目实施机构遴选社会资本联合体的能力,是亟需解决的一个课题。

    客观来讲,对于PPP项目实施机构而言,如果允许社会资本组成联合体投标,则联合体成员的数量、联合体成员的资格条件设定(尤其是不同类型投资机构的资格条件)、投标保证金及履约保证金的缴纳主体、联合体投标协议条款约定、中标后项目合同的签署、项目实施过程中的各方争议解决等,各环节所涉及的法律关系较为复杂。较单一社会资本来说,联合体投标对项目实施机构的管理能力要求更高。

    3、如何通过合同约定使联合体保持项目全生命周期的稳定,共同完成基础设施和提供服务,也需要在立法层面和实践过程中重点考虑。

    联合体成员在满足项目能够顺利实施的前提下,征得实施机构同意可选择合规的方式择机退出,将能更好鼓励不同风险偏好社会资本参与PPP项目的积极性。当然这些均需在项目前期阶段,各方进行详细沟通、谈判,达成一致后落实在相应的项目合同条款当中,便于后期实施阶段有据可依。

    4、社会资本方联合体成员间能否实现责任互不连带。 

    (1)根据《中华人民共和国招标投标法》第31条规定:联合体中标的,联合体各方应当共同与招标人签订合同,就中标项目向招标人承担连带责任。根据《中华人民共和国政府采购法》第24条规定:联合体各方应当共同与采购人签订采购合同,就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。

    因此,如参与项目投标的社会资本方拟采用联合体模式,则联合体各成员之间必然承担对外连带责任。并且,其效力不受各方内部协议或与招标人、采购人签订的外部协议约定的影响。

    (2)目前政府鼓励民营资本广泛参与到PPP项目当中。作为央企建筑企业,也希望与民营投资机构组成PPP社会资本联合体进行合作,共同拓展PPP项目市场。但事实上,我方存在被动承担项目投融资责任的风险,主要原因在于:(1)民营机构在资本市场发行金融产品并募集资金的能力与国有大型金融机构相比存在劣势,如无法有效实现资金募集,则我方将对外承担融投资义务;(2)民营机构抗风险能力及契约精神存在不足,如项目存续期内发生破产、停业、被吊销执照等事件,或因为其对项目本身盈利能力判断发生变化时,亦存在我方被动承担投融资连带责任的风险;(3)民营机构注册资本金额度较低,其法律责任承担能力有限,当我方代为履行项目投融资责任且发生额外资金成本损失,并希望依据内部联合体协议或合作协议追究其违约责任时,其并不具备足够的偿付能力。 

    建议能否根据风险分担的原则,基于前期各方对项目风险的认真分判和分担条件下,在PPP项目社会资本联合体各方实现责任互不连带,从而更好地释放国有企业与民营机构联合参与PPP项目的热情。

    5、尝试将运营机构作为联合体的一方共同参与PPP项目

    运营机构是稀缺资源,也是我们转型升级的方向。现阶段,投资、建设、运营应该是最好的PPP项目社会资本联合体搭建选择方式。

    在传统市政道路、公路项目上,我们利用施工机械资源及项目管理经验,延伸拓展打造自身维护能力,来满足未来运营期的维护工作。在轨道交通领域,中国建筑成功联合深圳市地铁集团有限公司和深圳前海基础设施投资基金管理有限公司,顺利中标郑州市轨道交通3号线一期工程PPP项目。在水务、环保领域,我们积极尝试与行业领先的运营机构进行合作共同拓展PPP项目。如项目确需由政府方或政府指定机构进行运营,则现阶段建议在实践中依然采用项目公司选聘第三方运维企业并与之签订运营维护协议的模式。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式

    责任编辑:中国PPP门户网

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