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孙洁:以PPP模式加强中印和中菲关系

  • ppp模式作为一种新兴的管理模式,在资本的保护和对外合作方面拥有着独特优势,能够促进中菲、中印关系的进一步发展。

    印度(以下简称“印”)和菲律宾(以下简称“菲”)是中国两个邻国,良好的关系为国内发展创造一个和平稳定的发展环境,随着这两个国家的领导人更换,两边关系发生了重大转折,特别是中菲关系。我们应当抓住这一历史机遇,尽快改善双边关系,形成稳定的合伙伙伴以促进经济社会和平快速发展。目前中菲已经签署了13项双边合作文件,其中包括基础设施建设项目。而印度新领导人的上台,同样会加大本国基础设施建设,而当今世界一个流行趋势是通过PPP改善基础设施,我们应当借助PPP模式对印、菲两国提供基础设施援助,从而改善并加强“中印”“中菲”关系。

    一、菲、印基础设施和民生工程建设需求巨大

    (一)菲、印基础设施投资现状分析

    进入21世纪,菲律宾经济一直保持快速稳步的增长,2000―2015年GDP实际平均增长率为5.1%,2010年的实际增长率为7.63%,为近33年来的最高。另一方面,进入21世纪,菲律宾人口增长稳定,年均增长率在2%左右,2016年9月菲律宾人口已达到1.03亿。人口的不断增长,对交通、卫生、医疗等各项基础设施的需要也逐步加大。经济与人口的持续快速增长离不开基础设施的配套完善,近年来,菲律宾基础设施和民生工程建设在存量的扩张上取得了一定成效,但基础设施建设和民生工程建设质量整体上还相对落后。

    在过去的十几年间,印度人口总数从2000年的10.5亿上升至2014年的13亿,城市化率也从28%增加到31%。城市人口的大量增加和经济发展的压力催生了改善基础设施的迫切需求,而印度财政却无力满足基础设施的巨额投资需求。按照印度“十二五”规划(2012―2017年),基础设施领域的投资总额将达到7800亿美元左右,并使基础设施投资占国家GDP的比重从目前的5.7%提高到10.5%。

    (二)菲、印政府财政困难,融资需求巨大

    自2005年以来,菲律宾的财政收入与财政支出均在稳步增长,但财政赤字却出现波动,近十年的平均财政赤字为895亿比索,2015年公营部门的融资缺口达到1135亿比索,约占菲律宾GDP的1%,近十年公营部门的融资缺口约占菲律宾GDP的1.8%。而印度2005―2015年,平均财政赤字占全国GDP的比率达到了6.8%,其中在2009年占比高达9%。通过以上数据可以看出,菲律宾与印度虽然对基础设施和民生工程建设需求巨大,但两国政府的财政收入无法满足巨大的融资需求,财政压力巨大。因此,两国政府需要其他途径进行融资以弥补融资缺口,满足基础设施和民生工程建设需求。菲、印的融资需求给中国提供了一个契机,中国可以通过经济合作的方式参与到菲、印的经济建设中,既能够稳定中菲、中印之间的关系,又能够拓展中国的海外投资,开创互利共赢的局面。

    二、PPP模式促进中菲、中印的进一步发展

    随着中国经济的快速发展和经济全球化的推进,中国对外援助与投资正日益增多,但由于我国对外投资法律保护不成熟、外国贸易壁垒和政治变故等原因,是我国对外援助和对外投资的资本面临着很大的风险,制约着我国“走出去”战略。而PPP模式作为一种新兴的管理模式,在资本的保护和对外合作方面拥有着独特优势,能够促进中菲、中印关系的进一步发展。

    (一)PPP模式的内涵与特点

    PPP模式,即政府和社会资本合作模式,是指政府公共部门与社会民营部门为了完成基础设施项目建设或提供社会公共物品和服务进行合作,以此让民营部门所掌握的资源参与其中,实现政府公共部门职能的同时给民营部门带来盈利机会,从而实现合作双方利益共享、风险分担的合作机制。

    PPP模式下,对于政府而言,政府一方面可以减少提供社会公共产品和服务的公共开支,通过引入社会资本参与公共产品和服务建设的方式,能够有效的缓解政府的财政支出压力。另一方面,政府通过PPP模式可以提高公共产品和服务的建设效率。在传统的项目建设中,政府兼顾项目建设的发起、建设、运营、维护和监管等多项任务。而通过PPP模式的引入,政府部门把项目的建设、运营和维护的任务转移到了私人部门手中,政府更多的是扮演项目的发起者和监督者的角色。政府把项目交给更专业的私人部门,充分发挥私人部门市场化和更有经验的优势,有利于实现项目运作效率的最大化。

    对于私人部门而言,通过PPP模式可以获得一个长期运营项目并且期间有稳定的现金流入。私人部门可以充分发挥其经验和创新等优势,通过把资金、管理和技术等投入到(如公共基础设施建设)一系列长期而相对稳定的项目,获取收益。公共部门和私人机构按照各自优势,承担自己最善于应对的风险,减少合作对方风险,而不是减少自己的风险,从而降低整个项目的成本。通过PPP模式,政府部门和民营部门之间真正实现了利益共享、风险共担。更有利于私人部门控制风险损失,进行风险规避。

    (二)通过PPP模式促进中菲、中印合作的可行性分析

    一是有需求。印、菲都面临着财政压力,急需拓宽融资渠道。印度有着很高的赤字占比率,而菲律宾在基础设施建设上资金需求同样巨大,单靠政府的财政投入无法满足日益增长的基础设施和民生工程设施建设对资金的需求。因此,菲、印政府继续寻找融资渠道进行融资,以满足本国在基础设施和民生工程的建设需要。而中国企业拥有着,并拥有着雄厚的资本。中菲、中印通过PPP模式合作不但能够实现利益共享、优势互补,而且可以实现中菲、中印关系的进一步发展。

    二是有共识。通过PPP改善一国基础设施这在全球已经形成共识,况且,印、菲有着良好的PPP模式经验,引入中国企业采用PPP模式并没有认识上的障碍。印度相对于亚洲其他国家有着更为完善的PPP制度。在2014年,印度60%―70%的基础设施项目以PPP方式完成,其中社会资本贡献了37%的资金来源。印度在“十三五”期间(2017―2022年)将ppp项目中社会资本的参与比例提升到48%。这意味着进一步放开社会资本,包括外国资本参与其基础设施建设。而菲律宾在1990年就已经颁布了《BOT法》,有着较为完善的PPP法律制度支撑。截至2009年7月,菲律宾共实施了68个PPP项目,其中20个项目已移交政府,43个项目还处于私人部门运营期,5个项目尚在建设,涉及项目资金共计210.1亿美元。由于菲、印两国有着较成熟的PPP制度并有大力推广的趋势,这也扫清了中国寻求PPP合作的制度障碍,有利于中菲、中印的PPP项目合作。

    三是有战略。中国积极倡导中国企业“走出去”战略,有利于促进中菲、中印之间的合作。中国提出“走出去”战略以来,中国对外直接投资持续高速增长。商务部《2014年度中国对外直接投资统计公报》显示,2014年,中国对外直接投资创下1231.2亿美元的历史最高值,年度流量是2002年的45.6倍。由此数据可以看出,中国鼓励企业积极寻求对外合作机会,利用自身的优势充分融入到世界经济中去,提高企业的核心竞争力。中国为企业“走出去”提供了良好的政策环境,有利于促进中菲、中印关系的进一步发展。

    三、PPP模式在中印、中菲关系中的作用

    PPP模式作为一种管理模式,能够充分利用政府与社会资本两方的优势,既能够实现政府职能,又能够发挥企业的优势,能够在基础设施和民生工程建设中发挥巨大作用。而中菲、中印之间通过PPP方式进行合作也能够发挥该模式的优势。通过PPP模式的运用可以达到如下效果。

    一是保效果。在两国投资基础设施一个重要目的是改善两国关系,让印、菲民众得到切身利益,认识到中国的良好认知。只有通过PPP模式才能够确保资金能够投入到民生和基础设施建设上去。PPP模式中,私营部门利用自身的资金、技术和管理经验,直接参与到民生和基础设施建设中去,能够确保投入资金在民生和基础设施建设过程中得到充分的利用。中国的对外援助或投资大都是直接划拨资金的形式,这种方式不能够确保该资金确切的流向,相比于PPP模式的资金利用,存在更多的资金漏洞,影响着资金的使用效率。

    二是保安全。对外援助投资一个最大的问题是资金安全,是否能够收回。如果采用PPP模式,让我们自己的企业作为社会资本方参与,这就会通过企业利润的方式将援助资金部分收回,大大降低了回收的风险,确保了对外援助资金的安全。

    三是增互信。由于PPP模式下的基础设施和民生工程建设具有建设、运营周期长、资本回收慢、建设复杂等特点,私营部门在建设、运营和维护过程需要十年甚至数十年的时间。因此,中印、中菲通过PPP模式进行合作可以建立长期稳定的合作关系。能够提高菲、印两国对我国的依赖度。

    四是获资源。能够为我国国内市场获得资源。中国与印、菲两国进行PPP模式合作,可以使中国资本与企业参与到菲、印两国基础设施和民生工程的建设中去,这样可以通过合作的方式占据菲、印两国的市场,为国内企业争得更多的投资机会。另一方面,在参与合作的过程中,当项目收益不足时,可以要求对方以资源转让的形式满足企业的收益,从而为国内发展获得急需的宝贵资源。

    五是创商机。有助于中国的企业“走出去”。中菲、中印之间通过PPP模式进行合作,不仅可以实现社会资本在国际间的流动,而且可以增加中国私营企业进行国际合作的机会,促进中国企业走向世界。首先,通过PPP模式可以使企业绕开国家之间的贸易壁垒,直接参与到当地的基础设施建设中去。其次,中国企业可以与国外企业之间展开合理的竞争,在竞争之中提升企业的研发技术水平,缩短技术差距,促进中国企业的发展。最后,有利于企业进行海外市场的拓展,利用国外较低的生产成本建立海外基地,促进企业海外业务的长期规划与发展。(作者单位:中国财政科学研究院)

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式

    责任编辑:中国PPP门户网

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