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101号文件重点解读——基建与民间投资两头抓,继续鼓励合法合规PPP项目

  •  2018年10月31日,中共中央政治局召开会议,分析研究当前经济形势,部署经济工作。随后,国务院发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号,以下简称“101号文件”),引起社会各界的广泛关注。 

    元时代智库观点

    解读文件,我们认为101文件对努力实现经济社会运行的稳中有进,有效促进当前基建投资与民间投资,提振地方政府融资平台信心等有极大作用。在我国经济由高速增长转向高质量发展的阶段,101号文件全面系统的部署了政府投资项目、经济转型目标、金融政策环境、民间资本、国有企业及融资平台等相关因素及主体的指导性工作。因此101号文件的发布有重大意义。

    本文框架:

    一、101号文件提出的背景及意义

    二、101号文件提出九大任务、十大政策及四大原则

    三、从金融机构角度解读101号文件

    四、国办发〔2018〕101号文件原文

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    101号文件提出的背景及意义

    ※ 经济下行压力加大

    10月31日政治局会议延续了7月底会议“当前经济运行稳中有变”的判断,但更进一步强调“经济下行压力有所加大,部分企业经营困难较多、长期积累的风险隐患有所暴露”。会议强调,对此要高度重视,增强预见性,及时采取对策。此次政治局会议召开,表示中央对经济下行的趋势和成因已有充分认识,对待风险的态度也从防范升级为应对。

    ※ 加大改革开放力度

    今年为改革开放40周年,会议指出“一些政策效应有待进一步释放”,并强调“加大改革开放力度,抓住主要矛盾,有针对性地加以解决”,并提出“使已出台的各项政策措施尽快发挥作用”。这表示改革开放将是托底经济、应对风险的重要对策,前期出台的政策有望加快落实,未来或出台更大力度的改革措施。

    ※ 财政积极基建托底

    此次会议召开之时,外部环境发生深刻变化。为有效应对外部经济环境变化,确保经济平稳运行,中央发布101文件促进基建补短板,强调允许提前支取专项债募集资金、不得盲目抽贷压贷或停贷、允许适当展期或债务重组以维持资金周转,这同时正是积极财政的体现和落实。

    ※ 纾困民营中小企业

    会议要求,要坚持“两个毫不动摇”,促进多种所有制经济共同发展,研究解决民营企业、中小企业发展中遇到的困难。相比国企,民企利用更少的资产、更低的负债,创造了更多的利润,但由于以往信贷资源倾向了政府主导的国企,民企缺乏信贷资源,生存并不容易。因此,此次政治局会议提出纾解民营、中小企业困难,既有助于促进公平,也有助于提升效率、提振经济。

    ※ 促进资本市场发展

    发展资本市场有助于纾解民营企业、中小企业融资困难,激发资本市场活力,为民企融资提供活水。会议强调,围绕资本市场改革,加强制度建设,激发市场活力,促进资本市场长期健康发展,这在历次政治局会议中都属罕见,意味着未来支持、鼓励资本市场的政策措施有望密集出台。

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    101号文件提出九大任务、十大政策及四大原则

    101号文件针对保持基础设施领域补短板力度提出以下九大重点任务、十大政策措施及四大原则:

    ※ 九大关键领域和薄弱环节补短板

    ※ 十项政策配套措施:

    1.要加强重大项目储备;

    2.要加快推进项目前期工作和开工建设;

    3.要保障在建项目顺利实施,避免形成“半拉子”工程;

    4.要加强地方政府专项债券资金和项目管理;

    5.要加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度;

    6.要合理保障融资平台公司正常融资需求;

    7.要充分调动民间投资积极性;

    8.要规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)项目;

    9.要深化投资领域“放管服”改革;

    10.要防范化解地方政府隐性债务风险和金融风险。

    ※ 四大基本原则

    (一)聚焦短板

    ● 着力补齐铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造等领域短板。

    (二)协同发力

    ● 积极鼓励民间资本参与补短板项目建设;

    ● 政府加快项目审核进度。

    (三)分类施策

    ● 加大对储备项目的协调调度力度,加快推进前期工作,推动项目尽早开工建设。

    ● 统筹保障在建项目合理资金需求,推动在建项目顺利实施,避免“半拉子”工程。

    (四)防范风险

    ● 坚持尽力而为、量力而行,根据地方财政承受能力和地方政府投资能力,严格项目建设条件审核,坚决避免盲目投资、重复建设。

    ● 规范地方政府举债融资,管控好新增项目融资的金融“闸门”,牢牢守住不发生系统性风险的底线。金融机构要审慎合规经营,严格把关

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    从金融机构角度解读101号文件

    从金融机构业务的角度解读101号文件,此次文件有一些新提法和新要求。

    1.退出类融资平台可申贷及参与公益性项目

    101号文第六项保障措施提及:允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资,避免出现工程烂尾。按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷。

    元时代智库观点: “退出类”是“退出为一般公司类”的简称,是指经核查评估和整改后,已具备商业化贷款条件,自身具有充足稳定的经营性现金流,能够全额偿还贷款本息,整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。

    根据101号文件提出的要求,“退出类”平台仍然属于“融资平台”的范畴。此外,101号文还提出“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业,依法合规承接政府公益性项目,实行市场化经营、自负盈亏,地方政府以出资额为限承担责任”。

    解读101号文件,无论是转型中的融资平台还是转型后的融资平台都可以申请银行贷款,也就是说并非只有非转型的融资平台才可以从事公益性项目,而是都可以承接政府公益性项目,而在于公益性项目的最终建设资金来源与项目现金流的匹配情况,无法匹配现金流的投资资金,应当由地方政府承担,而不应由融资平台举债融资。

    101号文对于如何筛选城投平台给出了很多可以参考的项目方向,比如必要的在建工程项目、九大补短板重点领域等,承担这些项目的融资平台将会获得更多的地方政府和金融机构支持。事实上,此前的财建〔2017〕743号已有类似的表述,后续具体操作的细化解释,可能还要以银保监会的口径为准。

    2.允许银行和融资平台公司协商展期,债务重组形式维持资金周转。

    101号文第六项配套措施提及:在不增加地方政府隐性债务规模的前提下,对存量隐性债务难以偿还的,允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。

    元时代智库观点:101号文件对此提出了两个条件:在不增加地方政府隐性债务规模的前提下;对存量隐性债务难以偿还。由此看到政策的底线,无论是允许银行与平台的协商展期,还是债务重组,根本还是必须防范“处置风险的风险”,即对于存量隐性债务,还是要积极“稳妥”化解,防止资金供断。

    3.加大落实合法合规的ppp项目

    101号文第五项配套措施提及:对已签订借款合同的必要在建项目,金融机构可在依法合规和切实有效防范风险的前提下继续保障融资,对有一定收益或稳定盈利模式的在建项目优先给予信贷支持。鼓励通过发行公司信用类债券、转为合规的政府和社会资本合作(PPP)等市场化方式开展后续融资。

    101号文件第八项配套措施:规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)项目。鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作(PPP)等方式,撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。

    元时代智库观点:此前,财政部发布92号文件,提出原则上不再开展完全政府付费项目,主要是担心的异化为头大身子小的BT变身版模式。但同时也明确:“规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务”。

    结合92号文件和本此国办发101号文口径来看,政府仍把PPP作为化解地方债务的方式之一,大力推进合法合规PPP项目的开展。

    4.引导商业银行加大对资本金到位

    101号文第五项配套措施提及:在不增加地方政府隐性债务规模的前提下,引导商业银行按照风险可控、商业可持续的原则加大对资本金到位、运作规范的必要在建项目和补短板重大项目的信贷投放力度,支持开发性金融机构、政策性银行结合各自职能定位和业务范围加大相关支持力度。

    元时代智库观点:此前财政部23号文件,要求资本金审查应坚持“穿透原则”,既要关注项目资本金本身是否符合规定,同时要求向上“穿透”审查资本金来源,即项目资本金不得来源于股东借款、股东借贷债务性资金及公益性资产,彻底杜绝了“明股实债”型资金来源。

    23号文件一出,立刻引发巨大恐慌。不少商业性银行采取了“一刀切”原则,对于基建类项目采取了压贷、停贷等政策。此次101文件,则为项目资本金松了口子,要求商业银行鉴别合法合规项目,尤其为政府与民间投资合作的PPP项目,加大在建项目和补短板项目的信贷力度。

    5.加快地方专项债发行进度,优化流程。

    101号文第四项配套措施提及:加强地方政府专项债券资金和项目管理。财政部门要完善地方政府专项债券制度,优化专项债券发行程序,合理安排发行进度….. 允许有条件的地方在专项债券发行完成前,对预算已安排的专项债券资金项目通过先行调度库款的办法,加快项目建设进度,债券发行后及时归垫。

    元时代智库观点:此前,财政部已经连发三个文件加大专项债发行力度(财库74号文,财库68号文及财库72号文),以保障地方政府债券发行工作顺利开展、加快地方专项债发行进度,更好地稳投资、扩内需、补短板。

    其中,今年8月出台的财库72号文就有与此次类似说法:“有条件的地方在地方债券发行前,可对预算已安排的债券资金项目通过调度库款周转,待债券发行后及时回补库款。”

    在101号文件中,加大专项债发行力度化解隐形地方政府债务的重要出路之一,是能否通过发行专项债置换存量项目的隐形债务融资至关重要。从101号解读分析,专项债资金用途既可以是用于增量项目,也可以用于存量项目。

     

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP政策

    责任编辑:中国PPP门户网

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