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2018年上半年国家PPP政策观察(四)

  • (四)健康发展类

    在报告的开篇,笔者就提出,政策并不适合作非此即彼的严格分类,主观的分类梳理只是为了方便读者实现更有机整体的宏观。不管是规范、还是防范风险还是对示范项目的宣传,目的都是为了PPP的高质量发展。相对于2017年,以主管投融资体系的国家发改委为代表的国家机关在2018年上半年并没有出台专门针对ppp模式的激发市场主体活力的政策。PPP专项债的有关鼓励政策在2017年就已经不是新闻了,上文我们也提到了在7月,我国第一支PPP企业专项债券成功发行。在健康发展这个政策类别里,我们要抓住的政府工作报告所指出的政策基调:积极的财政政策取向不变,要聚力增效;稳健的货币政策保持中性,要松紧适度。对于ppp项目以及基础设施建设来说,财政政策和央行的货币政策是助推的两个主要动力。对于积极的财政政策,不同利益视角的人可能会有不同的看法。本文采国务院相关文件以及相关工作人员在公开场合的观点。在2018《政府工作报告》中,提出赤字率拟安排2.6%,比去年预算低0.4个百分点(因此才引发了相关人士对财政政策是否积极的质疑),财政赤字2.38万亿元,其中中央财政赤字1.55万亿元,地方财政赤字8300亿元。全国财政支出21万亿元,支出规模进一步加大。积极的财政赤字还表现在,李克强总理提出的2018全年要合计减税降费超1.1万亿元。除此之外,地方专项债的发行也是列在计划中,2018《政府工作报告》提出安排地方专项债券1.35万亿元。财政部数据显示,今年上半年全国发行专项债券仅3673亿元。因此,下半年的地方债发行工作进度应是要加快的。稳健的货币政策对于中国经济来说也不是新鲜的词汇。2017年底,中国人民银行副行长易纲曾经在《中国金融》杂志发表文章,指出2018年“一保持货币政策的稳健中性,关注货币供给总闸门,保持货币信贷和社会融资规模合理增长;二是健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架,守住不发生系统性金融风险的底线;三是适当发挥货币信贷政策的结构引导作用,进一步优化信贷结构;四是继续稳妥推进各项金融改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。”[1] 2018年上半年,中国人民银行进行了三次降准。1月、4月,央行已经两次定向降准,其中1月份针对普惠金融实施了定向降准,4月份更是首次使用降准资金置换中期借贷便利(MLF),大型商业银行、股份制商业银行、城商行、非县域农商行以及外资银行人民币存款准备金率降低1个百分点,共释放资金近1.3万亿元,相关银行同时归还所借央行的中期借贷便利(MLF)共9000亿元。两者相抵,净释放资金近4000亿元。[2] 中国人民银行6月24日决定,自7月5日起,下调国有大型商业银行等人民币存款准备金率0.5个百分点,定向用于支持市场化法治化“债转股”项目和支持小微企业融资。[3]并且,尤其要注意的是货币政策的稳健和释放流动性并不和直接改善PPP项目的融资环境相等同。因为这些政策针往往有其比较明确的针对对象,比如小微企业等。另外,最近一次的定向降准公告里就明确表示不支持“名股实债”项目。

    除此之外,2018年上半年,国家在许多文件反复强调防范风险的同时,也有一些政策文件在围绕政策主题的时候,对PPP模式的适用表示了正面的鼓励和支持态度。提出这些鼓励和支持对于PPP模式的继续健康发展显然也是必要的,这说明了PPP模式还有许多用武之地待发挥。以下是对国务院以及部委主要的相关文件作的梳理。

    中共中央、国务院及其办公厅文件

    1、1月31日,国务院办公厅关于推进农业高新技术产业示范区建设发展的指导意见(国办发〔2018〕4号)

    国办发〔2018〕4号将政府和社会资本合作作为一项创新的金融扶持政策,用来吸引社会资本向示范区集聚,支持示范区基础设施建设。文件鼓励社会资本在示范区所在县域使用自有资金参与投资组建村镇银行等农村金融机构。该文件旨在深入推进农业供给侧结构性改革,着力打造农业创新驱动发展的先行区和农业供给侧结构性改革的试验区。

    2、2月27日,国务院办公厅印发《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》

    国务院办公厅印发《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》,提出经过3年左右的努力,使社会公益事业建设各领域、各环节实现公开内容全覆盖,社会公益资源配置更加公平公正,社会公益事业公益属性得到更好体现,全社会关心公益、支持公益、参与公益的氛围更加浓厚。其中,需要公开的“公开管理和服务信息”中包括政府和社会资本合作提供公共服务信息。

    3、4月11日,中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见:创新投融资方式,规范运用政府和社会资本合作(PPP)模式

    意见提出,坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。特别提出了“创新投融资方式,规范运用政府和社会资本合作(PPP)模式,引导社会资本参与基础设施和民生事业”,将之作为“深入推进经济体制改革”的一个举措。但是,我们不应忽视的是无论对于哪个地方来说,ppp模式的开展都应遵守《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的第二十五条规定,即每一年度全部ppp项目需要占用的预算支出不能超过一般公共预算支出的10%。

    4、5月28日,国务院办公厅关于转发财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委扶贫项目资金绩效管理办法的通知

    关注该办法是因为将PPP应用于扶贫工作中早在2016年就已经在全国人大会议上有代表提出。之后,在实践中也已经有成功的案例,比如安徽岳西县的全国首个光伏扶贫PPP项目。《扶贫项目资金绩效管理办法的通知》定义了扶贫项目资金,是指各级政府及其部门为如期实现脱贫目标,支持脱贫攻坚项目(含对个人和家庭的补助项目)的各类财政资金,包括全部或者部分用于产业扶贫、易地扶贫搬迁、就业扶贫、危房改造、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫、基本医疗、社会救助、农村基础设施建设以及光伏扶贫、旅游扶贫、文化扶贫等项目资金。可以看出,扶贫项目资金可以用在农村基础设施、基本医疗等恰好适合PPP模式开展的领域。考虑到扶贫是国家重点攻坚任务,规范发展阶段的PPP模式如何更精准的应用于扶贫工作中也是值得关注、思索的。

    5、6月27日,国务院关于印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的通知

    打赢蓝天保卫战,是党的十九大作出的重大决策部署,属于污染防治攻坚战的组成部门。该通知立下了未来3年内,对大气污染排放物的整治的具体目标:经过3年努力,大幅减少主要大气污染物排放总量,协同减少温室气体排放,进一步明显降低细颗粒物(PM2.5)浓度,明显减少重污染天数,明显改善环境空气质量,明显增强人民的蓝天幸福感。为了完成这一目标,通知提出要拓宽投融资渠道,各级财政支出要向打赢蓝天保卫战倾斜。同时,支持依法合规开展大气污染防治领域的政府和社会资本合作(PPP)项目建设。鼓励开展合同环境服务,推广环境污染第三方治理。应当说,该通知对PPP模式是种政策上的鼓励和利好。环保领域,依然值得PPP人期待。

    财政部积极财政政策的文件体现

    1、4月4日,关于环境保护税有关问题的通知(财税〔2018〕23号)

    该文就环境保护税征收有关问题的重要问题作了通知:关于应税大气污染物和水污染物排放量的监测计算问题、关于应税水污染物污染当量数的计算问题、

    关于应税固体废物排放量计算和纳税申报问题、关于应税噪声应纳税额的计算问题。考虑到国家对自然环境保护的重视日益提升,环保领域的PPP项目人员应关注该通知的内容。

    2、4月8日,关于调整增值税税率的通知

    减税是财政部积极财政政策的体现之一。该通知就调整增值税税率有关政策作了重要规定。增值税税率调整工作有关项目的财税测算,从业者应有所了解。

    3、4月18日,关于降低部分政府性基金征收标准的通知(财税〔2018〕39号)

    该通知旨在进一步减轻社会负担,支持实体经济发展,降低了部分政府性基金征收标准。如自2018年7月1日起,将国家重大水利工程建设基金征收标准,在按照《财政部关于降低国家重大水利工程建设基金和大中型水库移民后期扶持基金征收标准的通知》(财税〔2017〕51号)降低25%的基础上,再统一降低25%。调整后的征收标准=按照《财政部 国家发展改革委 水利部关于印发<国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法>的通知》(财综〔2009〕90号)规定的征收标准×(1-25%)×(1-25%)。从业人员应对其有所了解。降低政府性基金征收标准属于积极财政政策在减费方面的体现。

    中央人民银行稳健的货币政策文件体现

    1、1月25日,央行正式实施针对普惠金融的定向降准。着力缓解小微企业融资难、融资贵问题。

    2、4月25日,中国人民银行发布公告《降准置换中期借贷便利今日实施》

    2018年4月25日,大型商业银行、股份制商业银行、城商行、非县域农商行以及外资银行人民币存款准备金率降低1个百分点,共释放资金近1.3万亿元,相关银行同时归还所借央行的中期借贷便利(MLF)共9000亿元。两者相抵,净释放资金近4000亿元。

    3、6月24日,中国人民银行发布公告《中国人民银行决定通过定向降准支持市场化法治化“债转股”和小微企业融资》

    中国人民银行决定,从2018年7月5日起,下调国有大型商业银行、股份制商业银行、邮政储蓄银行、城市商业银行、非县域农村商业银行、外资银行人民币存款准备金率0.5个百分点。鼓励5家国有大型商业银行和12家股份制商业银行运用定向降准和从市场上募集的资金,按照市场化定价原则实施“债转股”项目。支持“债转股”实施主体真正行使股东权利,参与公司治理,并推动混合所有制改革。但是,公告指出定向降准资金不支持“名股实债”和“僵尸企业”的项目。

    其他部委鼓励在相关领域使用PPP模式的文件

    1、2月27日,水利部关于印发《深化农田水利改革的指导意见》的通知

    该指导意见指出要鼓励和吸引社会资本投入参与农田水利建设运营,并提示了合作的方式:招商引资、股权投资、政府和社会资本合作、合同节水管理等。政府可以采取投资补助、财政补贴、贴息贷款等政策措施保障投资方合理收益。社会资本享受政府补助建设与运营农田水利设施的,要充分保证农田水利设施服务范围内的原土地承包经营者的合法权益。鼓励社会资本吸收原农田水利设施受益户以入股或参与经营方式获取收益。PPP模式在农田水利方面的应用属于在水利工程中的应用的一个种类。此前,国务院在2014年11月曾发文《关于创新重点领域投融资鼓励社会投资的指导意见》(国发【2014】60号)、2015年3月发改委联合水利部、财政部印发《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经【2015】488号),倡导PPP模式应用于水利工程。本份《指导意见》的新意在于提出社会资本在建设和运营时,应对原土地承包经营者的合法权益予以保证。

    2、4月19日,文化和旅游部、财政部关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见(财金【2017】1号)

    该意见旨在更好鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式改善旅游公共服务供给。其提出通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式,推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升,不断优化旅游公益性服务和公共产品供给,促进旅游资源保护和合理利用,完善旅游资源资产价值评估,更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要,大力推动旅游业提质增效和转型升级。这个通知的印发令刚经历过清库大限的PPP行业看见了一抹希望的晨光。而从数据上看,上半年第二季度的数据表现的确好于第一季度。旅游领域的PPP模式方兴未艾。

    3、5月16日,关于做好2018年畜禽粪污资源化利用项目实施工作的通知(农牧发〔2018〕6号)

    2018年中央财政继续支持畜禽粪污资源化利用工作。该通知提出统筹用好财政奖补、税收、金融、用地等优惠政策,引导和鼓励社会资本投入,积极引入政府与社会资本合作(PPP)模式,建立受益者付费机制,提高终端产品竞争力,建立可持续运行的粪污资源化利用市场机制。对于畜禽粪污资源化利用项目,中央有财政的奖补支持,通知提出各地要发挥奖补资金的引导作用,创新投入机制,通过政府与社会资本合作(PPP)、政府购买服务等方式,撬动金融和社会资本参与畜禽粪污资源化利用,加快建立有效的可持续运营长效机制。

    三、结语

    再仔细回味财政部PPP中心对于2018年PPP工作安排的那段话,你会发现,真正直接关切到PPP事业的只有最后一句,即“努力开创PPP改革事业新局面”。“全面贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,遵循高质量发展要求,按照规范管理、防控风险、引领示范、健康发展的工作原则,抓好保障改善民生、脱贫攻坚,生态环保建设等重点工作”都是放置在努力开创PPP改革事业新局面这个落脚点的更优先位置的。PPP不是一切。一切也不都是PPP。当密集的严厉监管政策出台之后,当项目库经历清理之后,可能有关人士阅读关于PPP政策相关解读文章都觉得没那么“有趣”了。我们需要记得,在逐利和循规的平衡之间,永远悬着监管惩戒的达摩克里斯利剑。PPP的门槛因其越加规范,也许已经筛选出、历练出真正的“玩家”。虽然大的环境政策未根本改变,但一切已经不一样了!



    [1] 易纲:2018年货币政策如何调控?载于公众号“经济金融网”,2月6日

    [2] 《降准置换中期借贷便利今日实施》,载于中国人民银行网站,http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3528202/index.html

    [3] 《定向降准不改稳健中性基调 释放资金去杠杆补短板》,载于中央人民政府网站,http://www.gov.cn/xinwen/2018-06/25/content_5301188.htm

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP政策

    责任编辑:中国PPP门户网

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