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2018年上半年国家PPP政策观察(二)

  • (二)防控风险类

    党的十九大要求,“深化金融体制改革,增强金融服务实体经济能力,提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展……健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线”。十三五纲要提出“实施宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”。上文也已经指出,2018年《政府工作报告》延续了2017年政府工作的思路,总基调是坚持稳中求进,高质量发展是要求,并特别强调了要取得“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”三个领域攻坚战的扎实进展。积极的财政政策取向不变,要聚力增效;稳健的货币政策保持中性,要松紧适度。因此,对风险的防控,包括对系统性金融风险的防控、对地方债风险防控、对外债的防控都体现在相关主要职能部门即财政部、发改委、一行二会等的文件政策中。ppp模式如果不规范开展可能会形成地方隐性债务风险。土地的一级开发由于并无运营内容的,且土地储备资金的用处因为《土地储备资金财务管理办法》的出台有了明确的限制,PPP模式是不能运用在单纯的土地一级开发中的。降杠杆、规范举债要堵后门,也要开明渠,因此相关部门每一年都会有关于地方债、专项债、债转股、资产管理产品这些融资工具的文件。在这些文件中,都会毫无例外的发现,政策制定部门对风险防控的强调。一个具体的ppp项目无论未来可能用到哪种融资工具,也都必然要遵守这些政策的要求,做好风险防控工作。

    国务院及其办公厅文件

    1、4月10日,国务院办公厅印发《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》

    《意见》指出,金融业综合统计是国家金融基础设施现代化的重要组成部分。全面推进金融业综合统计是有效监测金融服务实体经济成效、提高服务效率的关键信息基础,是前瞻性防范化解系统性金融风险、维护金融稳定的迫切需要,是全面深化金融体制改革、建立现代金融体系的重要举措。提出了七个任务,要求实现金融统计全覆盖。

    财政部文件及其与发改委等其他部门联合印发的文件

    1、1月17日,关于印发《土地储备资金财务管理办法》的通知 财综〔2018〕8号

    《土地储备资金财务管理办法》是2017年年底印发的《土地储备管理办法》(国土资规【2017】17号)的配套文件,也是2016年印发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综【2016】4号)的精神的延申。《土地储备资金财务管理办法》通过明确了土地储备资金来源,堵死了通过土地抵押、政府担保、城投债等模式增加地方政府隐性债务风险的暗道。PPP业内人士一直关注土地储备资金的相关文件原因在于土地一级开发是否可以采用PPP模式的疑问,以及因此产生的相关资金的来源问题。从4号文到《土地储备资金财务管理办法》都明确了土地储备机构新增土地储备项目所需资金,应当严格按照规定纳入政府性基金预算,从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排,不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券解决。建设单位不得担任土地一级开发过程中的融资主体。土地储备资金的使用范围也是得到了严格限制:只能用于征地拆迁、前期土地开发、配套费用、财务费用等方面。

    2、1月19日,关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知(发改财金〔2018〕152号)

    该通知意在切实解决市场化银行债权转股权(以下简称市场化债转股)工作中遇到的具体问题和困难。债转股曾经在上世纪末救活过一批负债率高的国有企业,因此,债转股并不是新生事物。此轮债转股也与降低企业杠杆率有关。《通知》明确,允许采用股债结合的综合性方案降低企业杠杆率;允许实施机构发起设立私募股权投资基金开展市场化债转股;规范实施机构以发股还债模式开展市场化债转股;支持各类所有制企业开展市场化债转股;允许将除银行债权外的其他类型债权纳入转股债权范围;以及允许实施机构受让各种质量分级类型债等等。

    3、2月8日,国家发展改革委办公厅 财政部办公厅关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知(发改办财金【2018】194号)

    该通知旨在进一步发挥企业债券直接融资功能,增强金融服务实体经济能力,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,严格防范地方债务风险,坚决遏制地方政府隐性债务增量。通知第六点针对PPP项目发行债券融资作了规定:规范以政府和社会资本合作(PPP)项目发行债券融资。严格PPP模式适用范围,审慎评估政府付费类PPP项目、可行性缺口补助PPP项目发债风险,严禁采用PPP模式违法违规或变相举债融资。

    在2017年的政策观察报告里,我们提到了《国家发展改革委办公厅关于印发<政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引>的通知》(发改办财金【2017】730号),并将其作为“政策开路,为社会资本方和项目公司提供多种融资渠道”这一类的政策之一。政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券(以下简称“PPP项目专项债券”)是指,由PPP项目公司或社会资本方发行,募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。现阶段支持重点为:能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目。事实上,PPP项目专项债是一种企业债券,它可以不受社会资本方自身条件的限制,但是PPP项目产生未来的现金流能力却对于它的发行至关重要。由于国家政策已经倡导的是审慎开展政府付费项目,因为此类项目政府财政负担较重。因此,在发改办财金【2018】194号里才会着重强调“严格PPP模式适用范围,审慎评估政府付费类PPP项目、可行性缺口补助PPP项目发债风险,严禁采用PPP模式违法违规或变相举债融资。”由此也可见,在2018年这样一个承上启下的重要年份,国家政策对风险防范的极端重视。企业债券被视为PPP项目社会资本一种融资渠道在2018年已不是开风气之先的政策。但是7月18日, “广州珠江实业集团有限公司发行的10.2亿元社会领域产业政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券” 成为国内首支PPP项目专项债,引起了广泛的关注。PPP的多渠道融资期待有更多成功案例。

    4、3月1日,《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》(财预〔2018〕28号)

    《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》(财预〔2018〕28号)总则中阐述了三项目的:一是规范棚户区改造融资行为,遏制地方隐性债务增量;二是探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度;三是规范适度举债改善群众住房条件。这“三个目的”背后所影射的正是我国棚改过程中存在的三个问题:一是过去各地有将其他项目包装成“棚改”项目变相融资行为,增加地方隐性债务风险;二是我国2018年至2020年要打完1500万套棚改房的攻坚战;三是随着城镇化住宅质量需求提高,棚改任务加剧,地方政府棚改资金压力也在变大。

    2014年之前,全国各地棚改主要还是采用 “政府主导,市场运作”模式(包括PPP模式),但限于债务压力,此种方式难以继续。同时,由于棚改项目周期长、回报率低,社会资本参与意愿同样不高,因此我国棚改工程推进缓慢。并且,目前的棚户区多处于城市边缘地带,商业开发价值较低,由于财政资金投入不足,大部分棚改项目需要通过信贷来筹措资金。尴尬的是很多棚改项目无法达到信贷要求。棚改专项债也因此被给予了希望。

    该办法定义了棚户区改造与棚户区改造专项债券,对完成3年棚改攻坚战,从多个方面予以保障和支持,指出偿债资金来源包括两个部分,一是对应土地出让收入,这部分资金纳入政府性基金预算管理;二是棚改项目配套商业项目的销售、租赁等专项收入。

    2018年6月20日,天津市红桥区棚户区改造专项债券(一期)成功发行,标志着自28号文发出以来,全国首单棚改专项债正式落地。

    5、3月26日,关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知(财预〔2018〕34号)

    财政部作为PPP项目的主要管理部门之一,其基本职能有一项就是“拟订和执行政府国内债务管理的制度和政策,编制国债余额限额计划,依法制定地方政府性债务管理制度和办法,防范财政风险。”[1]因此,财政部针对政府债务管理专门发文本就是执行行政管理职能的常规行政行为。2014年,我国修订了《预算法》,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号),让我国的财税、预算制度改革进入了新阶段。此时,PPP项目也已经开始自上而下的推广。然而,PPP项目在推进的过程中却因为一些不规范项目加剧了政府隐性债务风险。财政部开明渠堵暗道,已经就此问题发布了不少相关文件,比如财预【2016】5号、财办【2016】94号、财预〔2017〕87号、财预【2017】89号文等。《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号)是进入新年后,财政部为落实中央、国务院精神而印发的新年新政策。34号文主要强调的是:依法规范地方政府债务限额管理和预算管理;及时完成存量地方政府债务置换工作;着力加强债务风险监测和防范;进一步强化地方政府性债券管理。

    6、4月24日,关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见(发改基础【2018】514号)

    该指导意见提出在坚持稳中求进工作总基调,按照高质量发展要求,严控金融和地方政府债务风险,遵循城镇化发展规律等原则的前提下,对城市建设高铁周边区域提出了要求。

    7、5月11日,国家发展改革委 财政部关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知(发改外资【2018】706号)

    国家发改委在其官方解读中说明了该《通知》的发文背景,指出部分企业尤其是房地产、地方政府融资平台等企业在自身实力有限的情况下,有不符合偿付能力的外债申请行为,形成了风险隐患。该《通知》提出一是着力支持综合经济实力强、国际化经营水平高、风险防控机制健全的大型企业赴境外市场化融资;二是要求拟举借外债企业具有完善的公司治理结构、管理决策机制和财务管理制度,实现实体化运营,同时企业要加强外债的“借、用、还”全过程管理;三是鼓励企业外债募集资金重点用于支持创新发展、绿色发展、新兴产业、高端制造业以及“一带一路”建设和国际产能合作等;四是规范拟举借企业外债信息的披露。在相关文件中,要明确举借债务由发债企业作为独立法人负责偿还;五是引导拟举借外债企业关注外汇市场变化,灵活运用金融产品,合理持有外汇头寸,有效防控外债风险;六是加强事中事后监管和对违规发债企业、中介机构等主体及其主要负责人的问责力度,实施跨部门联合惩戒,及时公开通报,并限制相关责任主体新申请或参与外债备案登记工作。

    一行二会相关文件

    1、4月28日,中国人民银行 中国银行保险监督管理委员会 中国证券监督管理委员会 国家外汇管理局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(以下简称为《资管意见》)靴子落地。

    最终稿和此前的征求意见稿相比略微温和,但对于PPP融资影响最大的条款,最终落地的版本和征求意见稿之间并无差别。《资管意见》与92号文一起令名股实债、小股大债的模式走向末路。《资管意见》第四条规定,“资产管理产品按照投资性质的不同,分为固定收益类产品、权益类产品、商品及金融衍生品类产品和混合类产品。固定收益类产品投资于存款、债券等债权类资产的比例不低于80%,权益类产品投资于股票、未上市企业股权等权益类资产的比例不低于80%,商品及金融衍生品类产品投资于商品及金融衍生品的比例不低于80%,混合类产品投资于债权类资产、权益类资产、商品及金融衍生品类资产且任一资产的投资比例未达到前三类产品标准。”第十五条规定,“金融机构应当做到每只资产管理产品的资金单独管理、单独建账、单独核算,不得开展或者参与具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池业务。……资产管理产品直接或者间接投资于未上市企业股权及其受(收)益权的,应当为封闭式资产管理产品,并明确股权及其受(收)益权的退出安排。未上市企业股权及其受(收)益权的退出日不得晚于封闭式资产管理产品的到期日。……”禁止资金池及期限错配的该条规定直接导致PPP项目融资中常见的操作方式无法再实行。《资管意见》中关于打破刚性兑付、杠杆比例限制、禁止多重嵌套的规定都对包括PPP融资在内的整个社会资本的融资情况产生重大影响。资管业务属于金融机构的表外业务,理应由投资者自担风险。银行如果对投资者刚性兑付,等于承担了投资者应当承担的风险,完全背离了理财的本质。控制杠杆比例是为了控制资管产品的泡沫,降低系统性金融风险;对多层嵌套资管产品投向私募基金的限制,直接将之前常用“银行理财产品—信托或资管通道—私募基金”的投资套路堵死。《资管意见》不仅是对影子银行的有力监管,与其他针对PPP的监管文件一起对PPP项目产生了重大影响。PPP项目的融资难问题形成的困扰始终难以纾解。建纬PPP中心在《2017年中国PPP政策观察报告》中已经对当时还是由一行三会联合印发的征求意见稿作了分析。因此,在这里不再完全展开论述。

    2、6月1日,中国银行保险监督管理委员会关于印发《银行业金融机构联合授信管理办法(试行)的通知》(银保监发[2018]24号)

    办法适用对象为债权人数量多、债务规模大、外部风险影响广的大中型企业,依据在银行业的融资余额和债权银行业金融机构数量两个指标,《办法》确定了应建立联合授信机制的企业范围。对PPP社会资本的融资将有所影响。

    ✦ 在3家以上银行业金融机构有融资余额,且融资余额合计在50亿元以上的企业,银行业金融机构应建立联合授信机制。

    ✦ 对在3家以上的银行业金融机构有融资余额,且融资余额合计在20~50亿元之间的企业,银行业金融机构可自愿建立联合授信机制。

    3、6月29日,金融资产投资公司管理办法(试行)(中国银行保险监督管理委员会2018年第4号)

    金融资产投资公司作为银行发起设立的债转股实施机构,是一类新型实施机构。为使此类机构有法可循,确保其规范开展债转股业务,提高债转股效率,同时有效防范金融风险,真实降低企业杠杆率,银保监会特制定本《办法》。《办法》一是强调债转股必须遵循市场化、法治化原则;二是明确金融资产投资公司设立、变更与终止要求;三是明确要求突出开展债转股及其配套业务,在鼓励“收债转股”的同时,允许通过多种模式开展债转股业务;四是强调全面风险管理和风险隔离,要求金融资产投资公司和对其控股或者参股的商业银行之间建立“防火墙”;五是强化监管部门事中事后监管职责。债转股是负债过高的企业解决债务问题的一种办法,但是对于PPP项目来说,普遍设置有股权锁定期,债转股对PPP项目公司的意义目前看来并不大。债转股的意义在于防范金融风险,降低企业杠杆率。

    另外,值得关注的是该办法的发文单位是中国银行保险监督管理委员会,是国务院机构重组之后诞生的新的国务院直属事业单位,中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会不再保留。


    [1] 《中华人民共和国财政部主要职能》,载于中央人民政府网站,http://www.gov.cn/fuwu/2014-02/22/content_2618673.htm

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP政策

    责任编辑:中国PPP门户网

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