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2018年上半年国家PPP政策观察(一)

  •  2018年是改革开放40周年、“贯彻落实十九大精神的开局之年”、我国“十三五”纲要承上启下的一年。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年(2016—2020年)规划纲要》,是根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》编制的,主要阐明国家战略意图,明确经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措,是市场主体的行为导向,是政府履行职责的重要依据。因此,各个部委规范政府与社会资本合作模式(PPP)的政策必然也应该是符合“十三五”规划纲要精神的。无论是国务院、财政部、发改,还是一行二会等部委,其政策是出于履行行政机关的行政管理职责,结合实际,并且以“十三五”规划为重要依据而做出的。

    供给侧结构性改革是十三五期间我国经济发展的主线,是所有国家部委政策不可偏离的脉络。而在推进这个主线改革过程中,宏观政策的稳字无疑又是核心。

    政府与社会资本合作当然是被明确写进“十三五”规划纲要(以下简称为纲要)里的。纲要第十七章第四节“深化投融资体制改革”、 第六十一章“增加服务供给”第三节都明确提到了对政府与社会资本合作模式(PPP)的提倡。

    贯穿在十三五纲要中的“稳”的宏观基调,决定了我国政府与社会资本合作的基调必然也是“稳”。行稳才能致远!稳决定了必然有扶持政策,有监管政策,对于偏离正轨的不合规ppp项目必然要监管、整改、清理。有兴趣的读者可以查看《2017年中国PPP政策观察报告》对纲要作更详细的了解,此处不多赘述。

    2018年上半年国家PPP政策观察

     

    一、2018年政府工作报告

    2018年工作的总基调是坚持稳中求进,高质量发展是要求,并特别强调了要取得“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”三个领域攻坚战的扎实进展。积极的财政政策取向不变,要聚力增效;稳健的货币政策保持中性,要松紧适度。

    《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》(国发〔2018〕9号)(以下简称为《分工意见》)对政府工作报告内容作了详细的落实,由于其已经涵盖了政府工作报告的重要内容,并且将工作落实与具体的部委明确关联;因此,本报告直接选择了该份意见作为分析阐述对象。《分工意见》指出了2018年工作的总基调是坚持稳中求进,高质量发展是要求,并特别强调了要取得“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”三个领域攻坚战的扎实进展。并且,清晰的表述:积极的财政政策取向不变,要聚力增效;稳健的货币政策保持中性,要松紧适度。

    在这份落实政府工作分工的意见中,我们发现由于财政部、发改委本身是国务院非常重要的主要职能部门,因此,绝大多数领域的分工里都可以看到这两个部门的身影。但是正如分工意见提出的,值得注意和强调的是,“打好防范化解重大风险”这一被列在首位的攻坚任务的牵头部门就是财政部,国家发展改革委、人民银行、审计署、中国银行保险监督管理委员会、证监会等按职责分工负责。在这份工作分工意见中,财政部作为牵头单位负责的还有“积极的财政政策”、“财税体制改革”,落实“稳健的货币政策保持中性”政策的主要部门前三个是人民银行、国家发展改革委、财政部。而国家发展改革委(以下简称为国家发改委)在“支持民营企业发展”这个工作领域是首要牵头部门。国家的各项工作落实既要有主要的负责部门,往往又需要部门之间的协作。正如分工意见的表述:“对涉及跨领域、多部门参与的工作,牵头部门要发挥主导作用,积极沟通协调,协办部门要密切配合,共同推动,切实履职尽责,提高工作针对性和实效性。”这是观察国家政策环境以及PPP半年来的政策应该注意到的,发文的部门往往是牵头的部门,而落实一个文件政策往往是需要多个部门协同的。

    由于《分工意见》全面详细,阅读了它便宏观的把握了开展PPP项目全年的政策环境和政府工作的重心所在。

    另外,在《分工意见》中,我们看到“新的机构成立后,在其职责调整到位之前,各有关部门要继续按照原职责规定做好各项工作;职责调整到位后,要依据新的职责及时交接,做好重点工作”的表述。因此,我们有必要交代一下2018年国务院发生的令人瞩目的国家部委重组。3月17日,十三届全国人大一次会议第五次全体大会表决通过国务院机构改革方案。机构改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个。在机构调整中,PPP人应该尤其注意到的是“组建中国银行保险监督管理委员会”,不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。再加上此前已经成立的国务院金融稳定发展委员会(金稳委),“一行一委二会”的新金融监管框架已然形成。银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管制度的职责,都划入中国人民银行。银监会和保监会的合并,是符合重在攻坚、防范风险、服务实体经济的主基调的。在当前混业经营的大资管背景下,这样的监管框架显然也是更有利于国家机关有效的对PPP融资进行穿透监管。

    由于国务院政府工作报告内容的极端重要性,因此将其安排在了报告的最前面。下面我们将按照归类,以时间顺序分析国务院、给部委员在今年上半年的主要相关政策。

    二、国务院与各部委政策分类观察

    根据明树数据的统计结果,自从2017年12月以来至8月24日,退库的PPP项目累计已经达到5678项,项目对应的投资金额共计5.59万亿元。但是从“道PPP“公众号公布的管理库PPP项目总量看,2018年4月以来的第二季度,在库数量是同比增长的。2018年,二季度管理库环比一季度新增项目329个、投资额4,350亿元。1-6月,管理库新增项目612个、投资额1.2万亿元。截至2018年6月,管理库累计项目数7,749个、投资额11.9万亿元。

    (图片来自“道PPP”)

    明树数据2018年6月全国PPP项目市场动态报告,截止到6月,全国PPP项目月度成交环比增长数量和金额总体是减少的,除了2018年2月至3月有一个微小的环比增长,自从4月,环比趋势是递减的。以全国PPP项目月度成交金额同比增长来看,2018年4月以来,成交金额同比也是减少的,但是1月至3月这个时间段,成交金额是与2017、2016相比,是同比增加的。3月31日是财政部PPP项目根据财办金【2017】92号文划定的清库整改大限。也就是说,我们在数据图上看到的图像的变化清晰显示了92号文对于PPP项目库的威力。92号文不仅清理了不合规项目,也因为严格的政策监管,让PPP项目的门槛比之前要高,减少了PPP行业鱼龙混杂、以假乱真的乱象。

    仅以财政部前三批示范项目为例,我们就可以看出清库对促进项目规范化产生的影响。根据财政部PPP中心发布的《前三批PPP示范项目整改情况通报》,被要求限期整改的89个前三批示范项目中已有77个按要求完成整改,完成率达86.5%;6个项目正在落实整改措施或优化整改方案。2个项目因程序不合规被调出示范项目名单。财政部将4个确定不再采用ppp模式或不符合PPP模式的示范项目清退出库。因为财政部对PPP入库条件的合规要求,建纬PPP中心也接到不少此类的咨询服务,并实际开展了PPP项目整改咨询服务。整改的谈判过程与方案设计耗时耗力,国家对项目“狠抓规范管理”的狠抓力度是PPP人都有切身认知体会的。

    为了时间的明确性,本观察囊括的是2018年1月1日起至2018年6月30日这半年内国务院、各部委以及地方政府印发的主要PPP相关政策。当然,事实上,我们对整个PPP行业政策和项目开展动态的观察是建立于直至写作本篇观察报告的时刻所综合了解到的所有信息。

    又考虑到PPP已经在我国进入到了规范发展的新阶段。今年以来,在业界翘首盼望PPP条例出台的同时,财政部、发改委也未再复现2016、2017年密集发文的“竞赛”状态。整体上,在当前以防范风险为首要攻坚战的阶段,在经历了野蛮发展阶段和规范清理之后,可以判断在国家部委机关中,财政部是主导PPP项目的最主要职能部门。92号文是迄今为止最重磅的监管文件。2018年以来,即便是财政部,发文频率以及文件的受关注度都不如以往。其他部门的发文频率和对PPP从业人士的影响力又不及财政部。因此,在2018年的这个半年观察报告中,我们对政策的宏观归类主要是以财政部PPP政策的指向为依据的。前文已经指出,每一个政策的落实都牵涉到不止一个部门,需要部门之间的协作。比如,防范政府隐性债务风险、降低企业杠杆等,在各个部门的政策中都有体现,因为这是国务院制定的基本国家政策精神。再比如,PPP的健康发展,也是需要其他部门比如农业、文化、旅游等有关部门对PPP模式的肯定和鼓励。综上,我们对党中央、国务院以及各个部委的政策的归类才采用了下文的四个归类。

    (一) 规范管理类:

    2018年,PPP已经进入了规范期。经过了前两年的野蛮生长,业内人士也称PPP进入了平飞期。2017年,92号文、192号文以其严厉肃清了PPP市场的乱象,以至于在2018年上半年,回顾针对PPP的监管政策时,似乎只有关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知(财金【2018】23号)能让业内人士嗅到监管的味道。资管新规由于正式印发的内容和2017年公开的征求意见稿在关键条款上差异很小,并且,严格说来,其并不是仅仅针对PPP项目的政策,而是更多的针对资管领域的典型问题,出于防范金融风险而制定的,因为并未列入规范管理这一类,而是列入了防控风险的类别。对于2018年来说,规范管理PPP的工作由于利空政策已经基本出尽,人们都在翘首期盼PPP条例的出台了。规范管理的价值有多大?衡量之一的标准即是被清库的项目后续的消化。规范管理本身并不是为了清库,然而清库却是规范管理的必然结果。在《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金【2018】54号)中,文件提出“终止实施的,应当依据法律法规和合同约定,通过友好协商或法律救济途径妥善解决,切实维护各方合法权益。”友好协商意味着并不友好的谈判,法律救济途径意味着耗时耗力而可能依然难以完全获得支持的漫长诉讼。我们在这里提醒读者,规范管理绝不是仅指政府方对项目的规范管理。社会资本应主动养成规范管理自身以及所参与的PPP项目的意识,必要时聘请第三方咨询机构协助项目的合同管理。归类于规范管理这一个类别的政策包括财政部对PPP项目库本身的管理性文件,也包括其他与PPP项目合规性有较密切关系的文件。

     

    国务院及其办公厅文件

    1、3月14日,国务院办公厅发布《关于印发国务院2018年立法工作计划的通知》(国办发〔2018〕14号)

    发文机关:国务院办公厅

    发布日期:2018年03月14日

    生效日期:2018.03.02

    时效性:现行有效

    文号:国办发〔2018〕14号

    网址链接:http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/14/content_5274006.htm

    在该通知中,《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》(法制办、发展改革委、财政部起草)被列入提请全国人大常委会审议的草案。业内人士期盼的PPP条例有望今年出台。

     

     

    财政部文件

    1、3月28日,财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金【2018】23号)

    发文机关:财政部

    发布日期:2018.03.28

    生效日期:2018.03.28

    时效性:现行有效

    文号:财金〔2018〕23号

    网址链接:http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/31/content_5278845.htm

    该通知是92号文以及资管新规后引起业界较大讨论的一个文件。虽然财政部发文约束金融企业对外的投融资行为,本身的合法性引起了一些争议,但是该文件依然对PPP融资产生了冲击。92号文、资管新规严厉打击的明股实债又被套上了一个紧箍咒。通知提出:【资本金审查】国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台公司)或PPP项目提供融资,应按照“穿透原则”加强资本金审查,确保融资主体的资本金来源合法合规,融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资。23号文既是对PPP项目的合规性要求的强调,也是防范化解重大风险的有力措施。

    2、4月24日,财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金【2018】54号)

    发文机关:财政部

    发布日期:2018.04.24

    生效日期:2018.04.24

    时效性:现行有效

    文号:财金〔2018〕54号

    网址链接:http://jrs.mof.gov.cn/ppp/zcfbppp/201804/t20180427_2880110.html

    54号文对PPP项目库的清理工作作了阶段性的总结,并向外界公开了是哪些项目因何原因被清理出库以及调出示范项目名单。对于因此而可能产生的纠纷却没有给出比较明确可行的建议办法。只是提出:对于尚未启动采购程序的项目,调整完善后拟再次采用PPP模式实施的,应当充分做好前期论证,按规定办理入库手续;无法继续采用PPP模式实施的,应当终止实施或采取其他合规方式继续推进。对于已进入采购程序或已落地实施的项目,应当针对核查发现的问题进行整改,做到合法合规;终止实施的,应当依据法律法规和合同约定,通过友好协商或法律救济途径妥善解决,切实维护各方合法权益。

    同时,54号文再次强调了应夯实项目前期工作、切实履行采购程序、严格审查签约主体、杜绝违法违规现象、强化项目履约监管。夯实社会资本融资义务,密切跟踪项目公司设立和融资到位情况。不得以债务性资金充当项目资本金,政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。落实中长期财政规划和年度预算安排,加强项目绩效考核,落实按效付费机制等。54号文提出建立健全长效管理机制,包含了落实示范项目管理责任、强化示范项目动态管理、开展示范项目定期评估。

    54号文的内容安排显示了国家对PPP清库可能产生的后果的考量。整改继续采用PPP模式或者不再采用PPP模式;终止实施的双方的权利义务则需要视项目具体情况谈判来重新安排。建纬所PPP中心已经拥有了此类帮助客户进行项目整改与再谈判的经验,以帮助客户争取用代价最小的方式妥善解决被清库的遗留问题。

    发改委文件

     

     

    3月27日,国家发展改革委发布《必须招标的工程项目规定》

    发文机关:国家发展和改革委员会

    发布日期:2018.03.27

    生效日期:2018.06.01

    时效性:现行有效

    文号:国家发展和改革委员会令第16号

    网址链接:http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbl/201803/t20180330_880945.html

    其缩小了必须招标项目的范围、提高了必须招标项目的标准,但是由于PPP项目投资规模巨大,且多实行政府审批制,为了进行两标并一标的操作,多进行公开招标,该规定对于PPP项目影响很小。

     

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP政策

    责任编辑:中国PPP门户网

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