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吴亚平:从投融资逻辑看金融资本如何更好地参与PPP项目

  • 由中国高校PPP论坛协办的“新时代PPP生态环境建设与可持续发展及案例分享”专题研讨会于2018年8月25日在南京成功举行。来自国家发改委、江苏省财政厅、江苏省发改委、清华大学PPP研究中心、中国财政科学研究院、住建部中国建设会计学会等相关部门和机构的40多位知名专家出席了此次专题研讨会,并做主题演讲。

    以下是国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平在专题研讨会上的主题演讲稿:

    国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平

     

    投融资逻辑看金融资本如何更好地参与ppp项目

     

    感谢中国ppp咨询机构论坛,感谢现代咨询,感谢毕马威中国,PPP咨询机构论坛已经是第四次举办,前两次很遗憾错过了,上次我参加了,这次算是二进宫。上次我讲的是提高PPP项目的可融资性,我今天还要继续讲PPP项目的可融资性,但我要换一个角度讲,算是上次的续集。

    我要跟大家报告的主题,其实是从投融资的逻辑来看PPP项目怎么样融资落地。大家也知道从2014年大规模推广ppp模式,到现在有四年多了。各地推出了很多的PPP项目,到现在有上万个,一万多亿的总规模。但PPP项目实际落地,我不是说签约,而是融资的交割。按照这个标准来讲,可能也就是30%左右,所以说大量的PPP项目,可能三分之二以上的项目做了很多前期的工作,但是没有落地,没有得到金融机构的认可,没有落地就是做了无用功。那如何把无用功变为有用功,我想从融资落地这个角度来谈谈我个人的看法。

    PPP的本质也是做项目,它有两个万万不能。

    第一个,没有专业能力是万万不能的!如果就是有钱,但是没有专业能力,就是要做PPP项目,这个确实很危险。

    第二个,没有投融资能力是万万不能的!我说我很有专业能力,但就是没钱,我搞不定融资,项目落不了地,这也是万万不能的。

    这两个“万万不能”,使得PPP项目落地成为一个很突出的问题。

    一、PPP项目典型投融资模式

     

    通常来讲,项目投融资模式设计也算是生态环境构建,正好跟今天论坛的主题比较契合。我们最主要是看两端,一个是投资端,一个是融资端。投资端,专业的人做专业的事,所以一定要有专业化的社会资本来参与。但是从投融资落地来讲,光靠专业化的社会资本,可能可以投一两个项目,但是项目数量多了会存在投资能力不足的问题,所以需要金融资本与社会资本或产业资本在投资端共同筹集项目资本金。

    在现有金融体系下,金融体系提供的金融产品、金融工具还算是比较丰富,国家发展改革委还专门出台了PPP项目专项债的文件,有兴趣的朋友可以去看一下。按照文件规定,如果项目预计三个月内可以开工,就可以考虑在建设期去发PPP项目的专项债,从而解决项目建设期的融资问题。光有投资者和金融机构不足以构成PPP项目的投融资生态,还需要其他的参与者,包括必要的政府付费、资源补偿、使用者付费、上级政府部门的补助,还有设备材料供应商、保险机构等。这些参与主体共同构成了PPP投融资的生态。

    二、PPP投融资的基本逻辑

     

    PPP项目的投融资主体是社会资本和金融资本,金融资本看起来是两类,但不管是做投资还是融资,融资也是投资,投资其实也是融资,有点绕口,但实质上是一样的,只不过他们对风险和收益的需求不一样。

     

    1、项目投资风险和收益匹配。

     

    从风险和收益来讲,做一个投资项目,首先要考虑的一个问题是风险和收益要匹配。有多大风险控制的能力,就去做多大风险的项目,高收益高风险,低收益低风险。银行贷款利率实际上是银行的投资回报,为什么利率低,相比投资者的回报要低?因为银行不愿意甚至很少承担风险。

     

    2、项目全生命周期的投资风险可控。

     

    投资PPP项目一定要打有准备之仗,一个PPP项目的合作期一般要10到30年,可能会在任何一个阶段和环节,把前面所有的工作,所有的成果,所有的回报都毁掉。所以一定要有全生命周期的投资风险控制,这个风控机制就是一定要想到或识别什么样的主要风险因素,这些主要风险有什么不利影响,怎么样或采取什么措施去控制它。

     

    3、项目投资风险要有上限。

     

    在做项目投融资的时候,我们一定要想先设定投资风险的上限在哪里?这个跟炒股一样叫止损,其实就是锁定项目的风险上限。锁定风险上限之后,不管做投资还是融资心里才踏实。

    三、对金融资本参与PPP项目的建议

     

    PPP有三大最重要的参与方,地方政府、投资人或社会资本方,还有金融机构。我上次在PPP咨询机构论坛上讲的PPP项目可融资性,主要是从地方政府和PPP项目投资人角度去分析。这次我重点从金融资本更好地参与PPP项目的角度谈谈个人的建议。

     

    1、金融机构要积极从源头上参与PPP项目。

     

    金融资本,特别是做项目投资或股权投资的金融资本一定要从源头上参与PPP项目,把风控的条件嵌入到项目实施方案甚至可行性研究里,去体现金融资本的的合理合法的利益诉求。

     

    2、金融资本要了解PPP项目融资需求特点。

     

    PPP项目最主要的融资模式是项目融资,也就是“以项目资产和预期收益进行融资”。通常来讲,PPP的融资需求是长期性、低成本和低风险偏好的资金。所谓的影子银行是不太适合PPP项目的融资需求的,包括信托、资管,这些总体上来说,都不是特别适合PPP项目。

    金融资本有不同的风险偏好。从PPP项目全生命周期来看,它的风险和收益的曲线是在波动的。在风险相对最大的阶段,我把它叫做PPP项目的死亡谷,相当于成长型企业生命周期曲线即对勾的最下面。在死亡谷,高风险偏好的金融资本可以考虑去参与,但低风险偏好的金融资本,包括社保、保险要慎重参与。在PPP项目进入正常运营期两年之后,它的风险和收益曲线相对来讲比较平稳,这个时期才最适合低风险偏好的社保、保险等金融资本参与。总之,金融资本要分分类,愿意承担高的风险,就在前期去投入,潜在回报也较高;不愿意承担高的风险,就在后面去投入。

     

    3、PPP项目融资要遵循项目资本金的规定。

     

    项目资本金是个老生常谈的问题了,项目资本金文件出来到现在有很长一段时间大家不太讨论这个问题。只不过这四年以来,项目资本金的相关政策好像跟PPP项目的融资需求不是很适应,所以大家又重新关注这个问题。比如说项目公司的注册资本金到底是小于还是等于项目资本金。我认为,这是两个概念,小于等于都没问题。还有一个这一年来大家更加关注的问题,能否向上穿透监管?我觉得向上穿透监管是没法监管,我曾经在PPP朋友圈里调侃了一句,如果向上监管,国务院和财政部都在违规,国债是要还的,国债无疑属于政府的债务性资金。但国债资金又主要是用于投资项目,而且主要用作基础设施项目资本金。所以,如果往上穿透监管的话,确实在实践中存在很大的问题……项目投资人或公司股东的债务性资金与项目公司的债务性资金是有本质区别的,我个人认为,向上穿透,穿透到投资人的项目资本金来源的监管,如果过度担心的话,是没法做项目的。所以按照国务院关于项目资本金的实质性要求,还是向下穿透监管,即穿透到项目公司层面,把是不是项目公司本身的债务作为最重要的判别标准。

     

    4、金融机构要充分了解PPP项目交易结构。

     

    PPP项目的交易结构,对金融机构而言实际上是判别收益和风险非常重要的基础。所谓交易,其实就是买卖,风险和收益体现在买卖过程中。如果金融机构要去参与项目,不管是投资还是融资,要深入了解交易结构,这也体现了专业的人做专业的事的原则。所以如果是去投资PPP项目的金融资本,我建议委托第三方咨询机构去评估项目实施方案,尤其是其中的交易结构,因为实践中有的PPP咨询机构确实做得不太靠谱,有的只是为了完成报告,而不是真正做咨询。

     

    5、金融机构要适当调整融资政策。

     

    PPP项目建设和运营全生命周期都需要融资,且一般采取前面说的“项目融资”方式。金融机构尤其是商业银行的久期、风控、信用结构设计和收益率要针对PPP项目特点和“项目融资”要求,以及专业化社会资本的出表需要,作出相应调整。特别是,金融机构要适当调整信审和风控机制,不宜沿用“公司融资”方式和对地方政府融资平台公司的融资方式,要全面、系统地分析项目资产信用、投资人或公司信用以及地方政府信用。

     

    6、金融机构要合法获取政府的信用支持。

     

    PPP项目可融资性取决于项目资产信用、投资人或公司信用以及地方政府信用的组合。政府增信不一定承诺还本付息,不一定要担保,这两种方式其实也是不允许的。但政府增信的方式还是有很多种,而且是合法合规的,主要包括:做好PPP项目的财政承受能力论证;履行好政府的支付责任包括付费或补贴等;做好PPP项目绩效考核评价工作,督促项目公司履约;按照PPP项目风险控制的原则,政府必要时还可以分担PPP项目的部分风险,如项目的唯一性和最低需求量保障等。

    我的报告讲完了,谢谢大家!

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式

    责任编辑:中国PPP门户网

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