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商业银行参与PPP项目的切入点及发展展望

  •  作者简介

    赵新博 清华大学土木建管系硕士方向PPP,现供职于光大银行北京分行机构业务部PPP业务处

    王盈盈 清华PPP研究中心高级研究助理,发改委和财政部PPP双库专家

     

    来源:PPP知乎

     

    一、引言

    2014年,随着国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)的颁布,2008年经济危机后在我国迅猛发展的地方融资平台开始逐渐退出政府融资舞台。2014年作为PPP政策元年,开启了我国新一轮的PPP热潮,庞大体量的背后离不开金融机构的支持,但是从目前统计数据来看,在中国金融市场占重要地位的商业银行真实参与度却难及预期。

    截止2017年年末,根据财政部全国综合信息平台统计,我国PPP入库项目14,424个,总投资额18.2万亿元,PPP管理库项目共计7,137个,落地项目2,729个,落地率38.2%(落地率为项目社会资本与政府方签约,不包含融资成功),已开工项目1,159个,占管理库项目个数比例为16.2%。可见,我国这一轮PPP热潮中,融资成功的ppp项目占整个项目库比例不足10%,金融机构真实参与度有限,融资成为推动PPP项目成功与否的关键因素。

    与此同时,2017年至今随着财政部的财办金[2017]92号文、国资委的国资发财管[2017]192号文以及财政部的财金[2018]23号文的出台,PPP项目融资相关政策更加严格,致使金融机构对于PPP融资更加谨慎,如果没有稳定成熟的PPP融资模式,PPP就无法可持续健康发展。因此,金融机构参与PPP是重中之重,本文结合最新政策导向及工作经历,从金融机构中的商业银行综合金融发展角度出发,研究分析商业银行参与PPP项目的切入点及发展展望。

    二、现阶段商业银行参与PPP项目融资现状

    根据PPP的生命周期,可以将PPP融资过程分为初期资本金融资、建设期债务融资、运营期再融资三个阶段,每个阶段项目面临不同的风险和政策要求,对于资金的期限、价格有不同的需求。

    (一)初期资本金融资

    按照财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)要求,PPP项目严禁用债务资金充当PPP资本金,但对于商业银行而言,根据《中华人民共和国商业银行法》四十三条规定“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外”,意味着在中国金融市场有大量资金在握的商业银行却无法直接进行真股权投资。

    2016年9月,银监会虽然有意允许适当放开商业银行开展股权投资业务,但仅为新兴战略及高新技术等行业试点性尝试,真股权投资仍然不可行。也有商业银行通过联合体方式作为社会资本参与PPP项目,这在财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号)中虽没有明确规定金融机构是否可以作为合格的社会资本,但是在财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)中,指出“不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任,……不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。”对于社会资本强建设运营能力的约束,限制了金融机构作为单一主体投资PPP的可行性。以武汉地铁8号线为例,财政部在检查时以“风险分配不当”下令核查。

    (二)建设期债务融资

    在项目自有资本金到位后,社会资本方面临项目债务融资,一般占项目总投的70-80%。PPP项目范围由于主要集中在基础设施和公共服务领域,项目收益率并不高且回报期较长,决定该阶段项目融资特点为低成本、长周期,因此在2014年之前,PPP融资主要集中在政策性银行。2014年之后的PPP热潮中,PPP市场迅速扩大,但受价格及期限因素影响,融资主要集中在政策性银行和四大行,其他股份制商业银行参与较有限。

    就中国商业银行而言,传统授信思维模式下,风险审批更加注重授信主体的信用资质、综合实力,偏好有政府、央企、国企等信用兜底的项目。而43号文之后,随着政府债务管理相关政策的不断出台,政府兜底或者隐形兜底的模式逐渐退去;同时,宏观经济去杠杆背景下,一些传统的央企、国企也开始暴露出风险预警;回到金融领域本身,同业监管不断加强,表外业务不断被管控,重重压力之下,商业银行需要寻找新的资产业务项目储备。PPP的出现,一度引起了银行机构的极大兴趣,但是当前频出的政策和PPP市场本身的一些乱象,让商业银行望而却步,去年92号文和192号文出台后,市场随即出现了商业银行暂停PPP授信的新闻,可见PPP融资举步维艰。

    (三)运营阶段再融资

    项目公司进入运营期有稳定现金流后,为优化项目资本结构、降低资金成本等,会主动进行再融资。2016年7月5日,中共中央、国务院印发《关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)指出,“鼓励通过债权、股权、资产支持等多种方式,支持重大基础设施、重大民生工程、新型城镇化等领域的项目建设。”PPP项目建设周期较长,变化因素较多,项目进入运营期现金流逐渐稳定,再融资也是现实所需。

    目前,市场上再融资渠道主要分为三种,股权再融资、债权再融资、以及资产证券化[1]    ,分类见下表。PPP资产证券化在发展改革委与证监会《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资〔2016〕2698号)颁布后,市场关注度很高。2017年4月,第一批PPP资产证券化上报了21个项目,最终有4个项目报批,基础资产涉及污水收费权、公路收费权等。同年6月,财政部、发展改革委、人民银行和证监会联合发布了财金〔2017〕55号文,继续拓宽PPP项目资产证券化发起人及基础资产范围,旨在盘活PPP存量市场、拓宽融资渠道。

    总结以上三个阶段的融资现状,结合当前PPP市场现状来看,目前中国PPP市场前景虽然巨大,但是市场规范性欠妥,政策和融资模式都处在探索阶段,92号和192号文之后监管的加强,短期而言是对PPP市场的降温,,从长期而言却是有助于PPP回归本质,也有助于“真PPP”落地融资,实现PPP良性发展。

     截至2018年7月末,市场上PPPABS共有15单,PPPABN目前只有华夏幸福固安新型城镇化PPP资产支持票据一单。当前PPP资产证券化的规模还较少,一方面是由于当前中国整个资产证券化市场在2008年经济危机之后重启时间较晚,市场规模有待进一步提高;另一方面证券化对于信息披露要求较高,目前市场上多数PPP项目证券化合规性难以达标。

    三、下一步商业银行参与PPP项目展望

    近两年随着供给侧改革的推进和金融领域去杠杆趋势的继续,商业银行也面临着客户结构的调整和金融产品的创新,传统的业务增长模式在新经济形势下难以为继时,提前布局PPP,不失为未雨绸缪,结合商业银行的现有经营模式,未来主要有以下几方面布局点:

    (一)以大数据为基础,注重PPP客户资源的挖掘

    PPP项目的推进,拓展了城市基础设施和公共服务领域的社会资本方来源和资金来源,打破了地域界限,同时打破了商业银行惯用的主体信用审批模式。这对于中国的商业银行而言,是很好的机遇,也面临很大的挑战,纯粹靠项目收益来覆盖项目还款资金需要银行有较高的项目融资经验,包括不限于社会资本方行业的了解、项目建设运营绩效的预判、地域政府财政实力、政府信用风险的分析、行业政策法规熟悉度、不可抗力等一系列因素。

    中国的商业银行在数据模型的积累上一直较为薄弱,可以先从外部合作着手,然后逐步积累自己的风险模型数据库。通过与外部权威的PPP数据机构建立合作,对不同地区、不同类型的PPP项目进行数据分析,识别关键风险点,在风险审批上有更加针对性辨识和应对。然后逐步结合本行的客户结构,建立有本行特色的数据库,为今后包括且不限于PPP融资的项目融资提供风险支持。

    (二)更新银行风控体系、完善业务合作机制    

    PPP每个阶段的融资环环相扣,目前政策环境下,商业银行对于PPP融资还主要停留在建设期债务融资。资本金融资模式,在92号文出台之后还处在空白地带,真股权投资模式还需跟随市场步伐积极探索;建设期融资,要从纯利差的盈利模式向大对公综合收益模式过渡,对于项目建设过程中的贸易融资和上下游业务要积极跟进,以实现综合收益最大化为目标。进入运营期阶段,除关注项目的运营绩效和现金流外,要关注企业再融资行为,善于运用合适的融资工具对接项目公司需求,将PPP融资作为一个系统化工程,全生命周期对接。

    同时,PPP项目投资中,社会资本投资人与项目所在地往往异地。对于经济金融成熟的北上广深而言,拥有大量的金融资源和对公集团客户,但其具体的PPP项目往往在外地。按照传统属地授信管理模式,项目所在地经办行与金融总部和社会资本方总部沟通往往不具备优势,而总部所在地经办行却往往囿于属地原则无法对项目公司直接走授信流程,异地授信流程漫长且审批障碍较多。这种情况下,对优质PPP项目和大客户的深度营销,可以采用总部经办行和项目所在地经办行协同合作的模式,发挥各自优势、共享收益、合理切分。

    (三)注重PPP资产证券化的推进

    2689号文和55号文为PPP资产证券化奠定了政策依据,目前,PPP资产证券化在证券交易所市场已经发行了14单,但是在银行间市场只发行了一单。当前这一轮PPP热潮中,已落地的项目基本都还处在建设期,达到运营2年以上的项目较少,但是随着更多的PPP项目进入运营期,PPP资产证券化势在必行。相比于证券交易所市场,银行间市场不仅有众多的机构投资者,同时银行还掌握着客户资源,在为项目做完建设期融资后,辅导下一阶段的资产证券化发行有天然优势。因此,随着PPP规范性不断加强,未来银行间市场的PPP资产证券化将会在PPP推动中有一定的发展空间。

    (四)注重人才培养,提高PPP分析能力    

    最后,要重视人才的培养,PPP是一项很复杂的系统工程,就目前中国金融体系而言,对于PPP政策法规和项目管理有系统性认识的金融从业人员占比极少。金融机构应当建立良好的人才机制,吸引和培养一批既懂PPP又懂金融实务的优秀人才,及时跟进政府各项政策变化,对政策趋势有一定的判断,同时能将PPP与商业银行表内、表外各种融资渠道的融资工具相贯通,充分利用综合金融产品运作PPP业务,在为商业银行创造新的利润增长点的同时,促进中国PPP事业的稳健发展。

    四、结语

    综上所述,商业银行参与PPP项目既前景可期,又扑朔迷离,在政策环境尚未稳定、游戏规则尚未明晰之际,正是乱世出英雄之时,建议各家机构未雨绸缪、系统研究,为PPP健康可持续发展共添融资之力。

    【参考文献】

    1. 刘宇文. PPP项目再融资最优资本结构研究[D]. 清华大学, 2012.

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP银行

    责任编辑:中国PPP门户网

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