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政府性基金预算用于PPP项目若干要点浅议

  • 近期,如何规范使用基金预算,并藉此缓解一般公共预算10%的上限给各地ppp项目推进所带来的影响,逐渐成为PPP圈内颇受关注的话题之一。基于国内各地相关项目实践情况,现就政府性基金预算用于PPP项目的若干焦点问题略作梳理,与业内同仁分享。

    关于2014年以来ppp模式在我国适用的基本游戏规则,我在前几年提过一个公式:2M+2R+2D=6P。即两大部委(国家发改委和财政部)、两个政策性文件(国发〔2014〕60号文和国办发〔2015〕42号文)和两个论证(物有所值评价和财政承受能力论证)之和,等于政府方(Public)、社会资本(Private)、伙伴关系(Partnerships)、政治(Politics)、公众(People)、有效供给(Provision)之间相互博弈和作用而形成的中国式PPP生态。近期,如何规范使用基金预算,并藉此缓解一般公共预算10%的上限给各地PPP项目推进所带来的影响,逐渐成为PPP圈内颇受关注的话题之一。基于国内各地相关项目实践情况,现就政府性基金预算用于PPP项目的若干焦点问题略作梳理,与业内同仁分享。

    关于政府性基金预算的概念、预决算管理及其在PPP项目中的应用问题,我的同事黄山曾经写过一篇文章(旧文参阅:政府性基金用于PPP项目的有关问题浅析),推荐阅读,此处不再赘述。本文拟重点探讨的,是政府性基金预算用于PPP项目时需要考虑的论证要点和具体实施的落脚点。

    一、政府性基金预算用于PPP项目需要做好四个方面的论证。

    其一,政府性基金预算是否可用于PPP项目?即基金预算的可用性问题。

    根据《预算法》(2014年修正),政府性基金预算是专项用于特定公共事业发展的收支预算。因此,在政府性基金预算支出范围以内的PPP项目,可以使用政府性基金预算。

    根据《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号),对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。

    根据《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》(财金函〔2017〕85号),一般公共预算支出10%的“上限”控制,仅针对需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分,旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。在符合政策的前提下,政府性基金预算可用于PPP项目。

    综上,政府性基金预算在PPP项目中的可用性应该是没有疑问的。

    其二,政府性基金预算应如何用于PPP项目?

    在如何使用政府性基金预算的问题上,主要依据为财政部颁发的《政府性基金管理暂行办法》(财综〔2010〕80号),以及财政部自2007年开始每年颁布的《政府收支分类科目》,其最新版为2017年7月18日印发的《2018年政府收支分类科目》(财预〔2017〕106号),其中包括政府性基金各项收入及各项支出。在具体使用时,应当遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则,按规定用途安排,不得挪作他用。各级财政部门在审核使用单位年度政府性基金预算的基础上,编制本级政府年度政府性基金预算草案,经同级人民政府审定后,报同级人民代表大会审查批准。

    举例而言,近期被讨论较多的有212类“城乡社区支出”。其中212类08款为“国有土地使用权出让收入及对应专项债务收入安排的支出”,其中涉及征地及拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出、补偿被征地农民支出、土地出让业务支出(212类08款01、02、03、05、06项)、212类10款为“国有土地收益基金及对应专项债务收入安排的支出”、212类13款为“城市基础设施配套费及对应专项债务收入安排的支出”,均可能涉及相关PPP项目的政府付费资金来源。

    其三,政府性基金预算在用于PPP项目时,如何计算使用比例?即计算的基数如何确定。

    目前国内部分PPP项目在做财政承受能力论证时,已涉及政府性基金预算的使用论证。此处需要关注的问题之一,是用于计算使用比例的基金预算基数到底如何确定。根据我所了解到的情况,大部分此类项目使用的基数,是项目所在地的政府性基金预算收入年度总额。在做增长预测时,也以此为测算依据。这一做法是否合理?

    鉴于前文述及的政府性基金预算的使用原则,合理的计算基础应当限于特定PPP项目所能够对应的政府性基金预算科目,而非当地政府性基金预算收入总额。当然,财政部目前对于PPP项目如何使用政府性基金预算并无明确规定,亦无比例限制。这里仅仅涉及合理性的问题,而不直接影响相关合规考量。

    其四,政府性基金预算的使用可能给PPP项目带来哪些问题?

    根据政府性基金预算的使用原则及通常可见的收支情况,政府性基金预算一方面在收入上的波动幅度较大,另一方面又需要以收定支、专款专用,且不得挪作他用。因此,从理论上而言,对于PPP项目中确定的政府付费责任,如果完全依赖于政府性基金预算特定科目,可能存在收支无法平衡的情况。由此带来的问题主要有以下两个方面。

    问题一:如果收不抵支,政府方是否需要承担兜底义务,以其他方式补足余额?如需要,是否会影响PPP项目的财政承受能力论证?

    问题二:倘若上述政府方兜底义务并不确定,PPP项目的可融资性是否会受到影响?

    从实际操作层面看,PPP项目从一般公共预算当中列支的金额,资金来源有可能就是相关对应科目的政府性基金预算项下的收入。尽管如此,一般公共预算和政府性基金预算之间存在的差异,包括其法定资金来源、管理及使用原则的不同,仍然可能会对市场(特别是投资人和金融机构)造成一定程度的困扰,并相应影响到PPP项目的交易结构及风险分配机制的设置。

    二、基于上述四个方面的论证,对于政府性基金预算收入用于PPP项目的制度设计和实际操作,建议着重关注以下三个落脚点。

    落脚点之一,建议各地PPP主管部门对与PPP项目有关的政府性基金预算科目的历年收支状况进行专项调研,并在不违反相关政策法规的前提下,向市场公开发布部分调研内容及结论,减少信息不对称可能带来的问题及风险。

    落脚点之二,在PPP项目实操层面,建议PPP项目参与各方全面梳理并考量政府性基金预算收入用于PPP项目及后续使用所可能引发的问题,并相应调整PPP项目交易结构,特别是相关风险分担机制,以及政府付费资金来源保障机制。

    落脚点之三,建议各地PPP项目主管部门结合本地政府性基金预算的收支状况,积极开展相关试点,并择机制定发布与之有关的指引性政策文件。在不突破现有法律法规框架,不触碰相关政策红线的前提下,尽量为PPP模式在我国的可持续发展打开政策空间。

    当前,金融风险防控的政策导向十分明确,而且短期内估计不会有方向性的调整。然而,防控金融风险固然重要,但不发展无疑是更大的风险。在金融杠杆相对受限的情况下,怎么考虑好、设计好、使用好包括政府性基金预算使用在内的相关政策杠杆,有效激发市场活力,让PPP模式为“控风险”和“促发展”双重目标的实现提供持续助力,是下一阶段相关规范性文件可重点着力处。

    作者简介

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    刘世坚,现任北京清控伟仕咨询有限公司总经理,是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家,同时担任中国ppp咨询机构论坛理事会副秘书长、中国国际工程咨询公司战略研究院第二届专家学术委员会专家、联合国欧洲经济委员会城市轨道交通项目PPP国际标准制定委员会专家、国家发改委基础设施与公用事业特许经营法立法小组成员、亚洲开发银行注册专家、E20产业研究院特约研究员。

    刘世坚自1998年开始从事境内外基础设施项目投融资业务,全程参与了诸多经典PPP项目的运作与实施,并深度参与PPP立法工作,分别为国务院法制办、国家发改委、财政部、证监会、国资委、水利部、住建部及多个省市提供PPP立法建议,为国家部委、证券交易所及各省市组织的PPP培训班授课近百场。目前,刘世坚正在为西安提供全市PPP综合咨询服务、为西安市城市轨道交通项目提供总体投融资规划咨询策划服务,并作为专家受邀参与世行贷款2018~2020备选项目(德阳市旌阳区水环境治理PPP项目、滁宁城际铁路(滁州段)工程项目)综合评审与咨询、联合国欧洲经济委员会组织的轨道交通项目PPP国际标准制定工作,以及联合国欧洲经济委员会的PPP法律环境总体框架研究。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,PPP政府性基金

    责任编辑:中国PPP门户网

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