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浅谈产业基金投资基础设施的PPP模式方案

  • 基础设施产业是经济发展的先行产业,完善的基础设施建设是经济繁荣的必要前提。在面对财政压力,以及财政政治"天花板"的情况下,政府目光转向ppp模式也是无奈之选,PPP产业投资基金投资基础设施具有重要的现实意义。

     

    一,产业基金投资基础设施PPP模式的基本结构基本内容及运作流程说明:

    1、ppp项目选择。PPP运作的项目选择最为关键。财金[2014]76号文《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,即财金[2014]76号文中明确提出"各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。"

    2、PPP项目运作实施方案构建。根据选定的项目,由ppp咨询服务专业机构进行分析研究,构建完整的项目PPP运作实施方案,包括项目范围、项目公司的设立、交易结构设计、政府出资、特许经营权的设置、投资者的退出、风险管理、政府监管等。

    3、PPP项目运作审批。由政府组织发改委、财政局、建设局等部门审批项目PPP运作实施方案,形成政府会议纪要,批准该PPP项目。

    4、PPP运作的实施。

    5、PPP项目招标。由PPP咨询服务专业机构根据审批通过的项目PPP运作实施方案形成整体投资者招商方案,并组织实施PPP项目招标。

    6、PPP项目投标。由产业投资基金联合开发运营公司组成的联合投标体投标获取该项目,并签订相关文件。考虑到产业投资基金自身缺乏开发运营经验,其需要联合一家开发运营公司组成联合体参与基础设施投资、建设及运营中。

    7、PPP项目实施。产业投资基金与开发运营公司组成的社会投资人联合体与政府出资单位共同组建PPP项目公司,并获得政府授予的该PPP项目的特许经营权,组织PPP项目的实施。

     

    二,产业投资基金投资基础设施PPP项目的盈利收入

    目前PPP项目收入总体上包括三个部分:一是完全经营部分的资产经营收入,这主要依赖PPP项目本身的运营管理,在保证特许经营协议约定质量基础上,通过提升效率、节约成本来获取盈利;二是准经营部分资产获取的政府补贴收入,在污水处理、垃圾处理等PPP项目中,政府通过补贴的方式来保障PPP项目财务可行性;三是公益性资产获取政府的资产服务购买收入,如市政道路、排水管网、生态环境治理等PPP项目需要政府支付服务费用或购买资产。

     

    三,产业基金投资基础设施PPP模式的法律体系

    PPP项目运作涉及的法律协议主要有:

    1、《PPP特许经营协议》。《PPP项目特许经营协议》由政府与项目公司签订。该协议主要规定了PPP项目合作的实施要求,PPP项目特许经营权的内容、范围和期限,投资回报的确定及支付等等,关于合作期间不可抗力的损失处理,特许经营期限结束或者PPP项目终止时PPP项目资产的移交过程中协议双方的权利与义务等。

    2、《PPP投资合作协议》。《PPP投资合作协议》是一份双方协议,签约主体为政府与社会投资人。该协议签署的主要目的是确定PPP项目公司和投资人双方合作模式、合作范围及重要合作条件及投资人的退出安排等。

     

    四,产业投资PPP的退出

    1、PPP项目清算。项目清算退出是指产业基金资金投入到PPP项目公司后,在PPP项目投资公司完成PPP项目任务(或阶段性投资任务后)后,通过PPP项目投资公司清算(或注册资本减少)的方式,返还产业基金应当获取的股权收益,实现产业基金的退出。

    2、股权回购/转让。股权回购/转让退出是指产业基金资金投入到PPP项目公司后,在PPP项目投资公司完成PPP项目任务(或阶段性投资任务后)后,由政府、开发运营公司进行股权回购;或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。

    3、资产证券化。资产证券化退出是指产业基金资金投入到PPP项目公司后,在PPP项目运营成熟后,通过将PPP项目公司资产注入上市公司、发行信托证券化产品或海外发行房地产投资信托基金(REITs)等资产证券化方式,获得投资收益,实现投资的退出。

     

    五,产业基金投资基础设施的PPP模式实施建议

    1、完善PPP模式相应的法律法规。目前中国存在的有关基础设施建设特许经营方面的法规,仅仅是部门指导意见,缺乏国家政府提供相应的法律制度支撑,政策权威性和推行力度不够大,其间可能存在多出矛盾。为了完善产业基金投资基础设施的PPP模式应用,及为了推动整个基础设施融资市场与PPP模式的发展,政府应加大力度推行相关立法,使各项投资在法律制度保障的基础上顺利进行。

    2、提高基础设施建设市场化水平。基础设施要打破政府的垄断控制,需要依靠政府和基础设施市场的共同改革。多年来,中国城市基础设施建设一直是作为社会福利事业存在,由政府这只有形之手维持其建设和所提供的产品或服务。对于某些垄断性市政公用事业,在对存量资产进行评估后,可采取公私合作、出售股份或特许经营权等多种方式,吸纳社会私人部门资本,拓宽投资主体至企业或个人,促进项目完成和资产增量。同时需要建立合乎市场规律的基础设施价格体系,推进城市基础设施的市场化。

    3、提高项目对产业基金的吸引力。产业基金以PPP模式投资基础设施是直接投资,从风险与收益的角度来看,项目的盈利程度决定着投资基金的收益,也决定了其参与与否。2011年国外某知名产业基金仅在公路领域的两个项目投资中,就实现了8亿元的收益,且当年度其投资基础设施建设的收益率累计14.8%,高于12.7%的基准收益率。这样的投资回报是熊市股票投资无法实现的,极大地吸引了其它产业基金参与其中。为吸引产业基金参与基础设施项目融资,政府需采取措施,比如给予一定的财政补贴,在保证收益率的基础上,实现其公益性,同时实行税收减免,减少制度成本,提高绝对收益率。

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    责任编辑:中国PPP门户网

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