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兰亚军:浅析“垃圾分类指数”制度的建立和应用

  •  摘要:随着国家政策的大力推进,垃圾分类在我国逐渐呈“燎原”之势。很多地方都在不遗余力、轰轰烈烈的推动此项工作,各种模式、各种技术也“纷纷亮相”。这对推进垃圾分类工作是好事。但垃圾的属性是什么,为什么要进行垃圾分类,或是说垃圾分类最终的目的是什么?

    对于上述问题,贵州省生态文明建设研究院垃圾分类委员会主任、贵州高远环保咨询有限公司董事长、中国固废网金牌专栏作家兰亚军从制度设计的角度,进行了深度思考并形成系列文章,本文为第一篇。

    时光飞逝,转眼间,2018年就要离我们而去。距离习近平总书记发出“普遍推行垃圾分类制度”的总动员令已近2年了。这两年来,在国家住建部、发改委等相关部委的大力推动下,很多城市,特别是全国46年重点城市都在轰轰烈烈的开展垃圾分类工作。但也要清醒的看到,在推行的过程中,出现了很多的问题。

    主要的是,我们对垃圾分类这个“新事物”(哲学层面)的本质和规律的认识还不到位。特别是对总书记提出的“垃圾分类是一种制度”的理念理解不够、领悟不深。垃圾分类是一种制度,严格的说,是一个制度体系,需要全面的、系统的、科学的制度设计,制度设计决定垃圾分类的成败。

    笔者尝试着,从建立“垃圾分类指数”制度、“新环卫一体化”制度、“消费者责任延伸”制度等,对考核层面,对收运处环节、消费环节进行制度设计,以推动垃圾分类工作更加有效、实质性的进展。

    因能力、水平有限,文中定有不足之处,敬请专家、学者、同行交流、指正!

    大家知道,我国的垃圾分类试点正式开始于2000年6月,当时的建设部将北京、上海、广州、深圳等列为第一批垃圾分类试点城市。如果用时间来划分,这一阶段可以称之为“垃圾分类1.0时代”。

    垃圾分类2.0时代,应该从2016年12年21日,习近平总书记在中央财经领导小组第14次会议上提出“普遍推进垃圾分类制度”开始算起,这是垃圾分类历史上具有里程碑的标志,标志着我国的垃圾分类也步入了“新时代”。

    一、 垃圾分类是一种制度

    随着国家政策的大力推进,垃圾分类在我国逐渐呈“燎原”之势。很多地方都在不遗余力、轰轰烈烈的推动此项工作,各种模式、各种技术也“纷纷亮相”。这对推进垃圾分类工作是好事。

    但垃圾的属性是什么,为什么要进行垃圾分类,或是说垃圾分类最终的目的是什么?这些问题我觉得还是有必要达成共识和弄明白。

    爱因斯坦说:“如果给我1个小时解答一道决定我生死的问题,我会花55分钟来弄清楚这道题到底是在问什么。一旦清楚了它到底在问什么,剩下的5分钟足够解答这个问题。”

    这段话说明了想清楚问题的重要性。那么,垃圾分类到底是什么,最终的目的和目标是什么,如何衡量一个地方的垃圾分类做得好与不好,有没有量化的标准,如何量化?这是我们这篇文章要探讨的主要内容。

    我们说垃圾分类是一种制度。不知道大家注意到没有,习近平总书记说,“普遍推行垃圾分类制度,关系13亿多人生活环境改善,关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围。”,这短短一段话,三次提到“垃圾分类制度”,这是重点。

    国务院办公厅关于《转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》的文件,文件题目清晰明了、开宗明义,就是“垃圾分类制度”。

    制度是什么?一般指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则,也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规格。制度包含三个维度:法制、体制,机制。

    垃圾分类制度严格的来说,是一个制度体系或是一个制度群,它包括垃圾分类管理制度、减量制度、补贴制度、考核制度等。由于篇幅的原因,今天重点谈考核制度中的“垃圾分类指数”(Waste separationindex WSI)制度。

    二、建立垃圾分类指数的必要性

    1、是改变垃圾分类试点多年“原地踏步”的最重要一环。

    习近平总书记在2016年12月21日下午,在中央财经领导小组除“普遍推行垃圾分类制度”这段大家耳熟能详的讲话外,习近平总书记还指出“垃圾分类试点试行16年仍然在原地踏步”。虽然,会议报道没有说明是哪方面在“原地踏步”,但结合上下文的报道可以看出,应该是指最终的结果——产生者(居民或单位)垃圾产生量没有减下来,进入终端的量有增无减,这方面是在“原地踏步”。

    考核制度是指挥棒、风向标,是垃圾分类制度体系中最为重要的一个指标。因为,有什么样的考核标准,就会有什么样的结果出现。为避免再次出现“原地踏步”的局面,应该出台相应的、可量化的标准。

    现在很多城市垃圾分类没有标准,或者有,但不尽合理,都说自己做得好。笔者在《(之三)垃圾分类的目标、原则及评判标准》说了,许多城市在介绍垃圾分类的成果时,都说自己城市垃圾分类做得好,好的标准是什么?这些城市“主要介绍开了多少次会,写了多少方案,贴了多少海报、搞了多少次活动,花了多少钱,卖了多少垃圾桶,开展了多少个试点。”

    最近这两年,垃圾分类“互联+”和“智慧分类”又蔚然成风,很多地方,在介绍垃圾分类的成绩时,多把垃圾分类“互联网+”及“智慧分类”提出来。

    而很少有城市介绍说,通过垃圾分类,源头减少了多少垃圾的产生;分出来了多少垃圾,或者花多少钱分出一吨垃圾?我们会发现有些地方干了好几年花了几千万元人民币,却只回收了几千吨的再生资源(还不包括厨余垃圾)。按照吨回收成本来计算,每吨高达几千块甚至上万块,这样的做法肯定是不可持续的。

    2、花了很多钱,但垃圾却越来越多,为分类而分类。

    因为没有明确的考核指标,很多地方没有明白垃圾分类的本质和最终目标,在“费了九牛二虎之力”后,其结果是,分出的垃圾越来越多,为分类而分类,后端处理厂也包括资源化利用厂也越建越多。很显然,这与我们垃圾分类的“初心”背道而驰。

    3、现在的考核标准还有待完善和提高

    或许正是看到这些“乱象”,国家住建部办公厅于今年6月,出台了《关于印发城市生活垃圾分类工作考核暂行办法的通知》(建办城函〔2018〕304号),要求对“全国46个重点城市垃圾分类工作进行考核”,文件要求从体制机制建设、示范片区建设、设施建设等9个方面进行评分考核。

    毋庸置疑,这个考核文件的出台,对垃圾分类工作有着积极的推动作用,是一个巨大的进步。但同时也要看到,还有内容需要进一步的优化和提高,主要是定性的指标比较多,定量的指标还比较少;过程性的指标比较多,实质性的指示比较少。

    4、垃圾分类由“高速度”发展到“高质量”发展

    现在很多城市做垃圾分类的速度很快,一些企业也铺得很快,但实际效果并不尽人意。新时代的垃圾分类也快近2年了,笔者认为,我国的垃圾分类应该是从“高速度发展”到“高质量发展”转变了,是时候更加注重实际效果的阶段了。

    三、垃圾分类指数建立的根据

    1、 目标指引:

    垃圾分类的根本目标是减量化、资源化。这里讲的减量,是指通过垃圾分类倒逼源头减量(即少产生垃圾),其次,是资源化(即已产生的垃圾分类资源化处理后不再进入填埋场或焚烧发电厂,分类后的焚烧处理也应该是资源化处理)。

    这里有两点需要说明,一是减量化的定义。减量化应该特指源头减量,即少产生垃圾。已产生的垃圾经过分类处理后,不再进入填埋厂或焚烧发电厂,有些地方称为后端减量。为避免歧义,这些应该叫资源化。二是垃圾分类与源头减量的关系。垃圾分类本身并不能实现垃圾源头减量,但可以通过垃圾分类,制定相关法律法规和制度设计,倒逼人们少产生垃圾。

    2、结果导向:

    根据国务院办公厅《关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》(国办发〔2017〕26号)文件精神,“到2020年底,基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式,在实施生活垃圾强制分类的城市,生活垃圾回收利用率达到35%以上”。

    这里的35%,是一个量化的目标,而且后来住建部也发文明确说明,这个回收利用率不包括垃圾焚烧的量。具体的计算公式是:生活垃圾回收利用率=(生活垃圾中再生资源回收量+单独收集并资源化利用的有机垃圾量)/生活垃圾处理量×100%。

    这里面可能有两个问题,一是再生资源的统计问题。因为我国的再生资源主要是市场导向,且归商务口管理。又因“两网融合”的速度在加快,行业的流动性很大,很多回收站、分拣厂不在商务口的监管之下,没有数据,所以总量的多少并没有一个确切的数据。二是数量少报、瞒报的问题。即使在监管的企业,因为担心税收和费用的问题,也是瞒报、少报数据。这样就导致再生资源的量“水分过大”。

    笔者认为,为了便于可量化、可操作性,应该按减量率计算,即减少进入终端处理——填埋厂和焚烧发电厂的量来计算。这个量因是由财政支付的,是很清楚的,也很容易查到。如果这样计算的话,35%的目标肯定是太高了,应该在垃圾自然增长率的基础上,根据经济发展水平,设定一定的减量目标,比如每年减量率3—6%。

    3、效率为先:

    为达到个预定的目标,就要政府、企业、社会、居民全部行动起来朝这个目标努力,使“成本最低化、效率最大化”。而不是现在这种,过多的精力、财力放在追求高科技、智能回收桶以及各种标语口号等表面工作上。结果,源头并没有减少垃圾的产生,进入后端处理厂的垃圾依然在快速增长。已产生的垃圾分类后仅仅是可回收垃圾,就达几千或上万元一吨,纯粹就是“豆腐盘成肉价钱”。现在地方财政资金大部分吃紧,应该很多投入到健康、教育、医疗等民生领域。今年9月,中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,相信随着“花钱必问效,无效必问责”的财政预算绩效管理制度的建立,这种现象将会越来越少了。

    四、垃圾分类指数的主要内容

    垃圾分类指数(WSI),简单的说,是指一个区域(区或县)垃圾分类的实际效果的一个评价指标。垃圾分类指数的应用范围,是一个区或县为行政单位。一个市的垃圾分类指数,把所辖区县的垃圾分类指数相加即可。垃圾分类指数具体表示如下:

    1545616873477924.png

    垃圾分类指数具体表示如下:

    W----垃圾分类指数

    S0----某一个区县在做垃圾分类之前的产生量(进入埋埋厂或焚烧厂的垃圾量)

    x------某一个区县生活垃圾自然增量率(以月计算)

    N------做了垃圾分类后的时间段(以月计算)

    S1-----做了N个月后进入埋埋厂或焚烧厂的垃圾量

    F参与————-实际参与垃圾分类的户数(每周至少有一次厨余垃圾或可回收垃圾交投)

    F总数—————某一个区县的总人口户数

    举一个案例:

    比如A县,城镇人口30万人10万户,在确定做垃圾分类之前,一天产生生活垃圾260吨(均填埋处理),根据近3年的数据,测得该县每年垃圾自然增长率为8.4%,每月为0.7%。6个月后,参与垃圾分类的人数量为2万户,测得每天产生量为220吨,那么,垃圾分类指数为:

    1545617122368846.png

    注明:垃圾分类指数在(0—1之间),指数越大说明垃圾分类做得越好!

    五、垃圾分类指数的应用

    1、考核以垃圾分类指数为主其它为辅:

    笔者认为,这个垃圾分类指数的权重应该占至少60%以上,因为市场不相信苦劳,只看功劳,没有实际的结果,所有的努力都是“白忙活”。另外,比如制度设计等占15%,基本设施占15%。此外,财政资金使用效率占10%,不能分出一吨可回收垃圾达几千元,肯定是不行的,只有使用率高,低成本化才可以持续。

    2、相关因素相互制约:

    一般来说,我国城镇人均垃圾产生量0.8——1.2公斤/天。如果有地方说,垃圾分类参与人数1万户(3万人左右)或10万户(30万人左右),那么,每天就应该分出25吨左右或250吨左右(按2.5公斤/每户/天计算)。那么,有两个指标很容易看出效果如何了,一个看是否有相应的配套设施,另一个进入后端处理的量是否相应减少?如果进入后端的量减少了,处理费就应该相应减少。这样,一方面就会避免夸大、虚报成绩,同时,更注重实际效果。按现在再生资源回收的量来计算,一方面,统计数据本身不准确,另一方面,可以随意夸大回收利用率,现在很多地方都说回收利用率已达到25%、27%,有些甚至30%以上了,随时有提前超额完成住建部下达的2020年35%的“节奏”了。因为这个数据报得再高也无所谓,因为没有与财政拨款的多少挂上钩。

    3、最终垃圾分类指数的权重应越来越高

    因为要有发展眼光、过程思维,在目前这个阶段,垃圾分类指数可能只占60%,还要考虑制度设计、设施建设等因素,但着时间的推移,垃圾分类指数的权重应该越来越高,一切用结果来说话。比如高考或足球,不管平时学习或训练的时间多少、努力的程度如何,最终只看高考成绩或是否进球!

    六、垃圾分类带来的系统性变革

    我们原来的垃圾收运处路径的目标是无害化处理,即有多少垃圾能收集运输到指定地点,能安全处理,保证它的无害化即环境达标即可。而现在减量化、资源化,是要源头尽量减少垃圾,已产生的垃圾最好资源利用,最后,无法利用的垃圾再焚烧或填埋。

    表面看,“垃圾处理”和“垃圾分类”仅两个字之差,其实已是质的变化,有着天壤之别。这是一个系统性的、战略性的转变,相关各种制度需要系统性的重新设计,而不是在现有制度的框架内修修补补。很简单的道理,比如动车。从一般的火车到动车,是需要重新铺设铁轨的,在原来的框架中是无法达到250公里/小时以上的,动力系统、管理系统等需要重新构建。其中的最难的也是最重要的,就是动车铁路的重新修建。

    如何才能达到我们源头减少垃圾和垃圾资源化的目标呢?这需要从垃圾产生的“全生命周期”来考量。垃圾的全生命周期主要四个方面:生产环节、流通环节、消费环节和收运处环节(Production,distribution, consumption, collection),称为“生活垃圾全生命周期管理环”,简称垃圾管理“PDCC”环。每个环节都要发力,才会有解,就象动车跑得快,因为每节车厢都有产生动力。如果仅仅是从收运处被动的收集处理,那只是“垃圾的搬运工”而已,犹如一个水管漏水,仅仅是把漏的水接住(比如填埋或焚烧),而不堵住漏水的地方,那是治标不治本!

    “PDCC”四个环节,那么,从哪里着手呢?简单的道理,象攀岩一样,想攀到最高点,需要有着力点或抓手,需要从最底层开始着力,否则,也成了空中楼阁。

    垃圾分类也是如此,可以先从收运处环节和消费环节做起,逐步“向前推”,形成“倒逼机制”,对垃圾分类的收运处和消费环节进行新的制度设计。当然,如果从生产环节或流通环节有好的办法同时发力,那是再好不过了。

    这其中,有关键两个问题需要解决;一个整个产业链如何打通并有合理的利润,二如何保证原利益相关方的利益?一个项新制度的设计,如果得不到既得利益者的支持,注定是要失败的。这是很正常的人性,用不着藏着掖着。在笔者看来,既得利益是一个中性词,包括我们自己也是产生垃圾的既得利益者,因为我们现在没有分类,也没有全成本付费。

    接下来,我们将从《从“犯人船”视角看“新环卫一体化PPP制度”设计》及《建立“消费者责任延伸制度”初探》两篇文章中,谈谈收运处环节和消费环节的制度设计。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,垃圾PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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