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PPP能否助力“智慧城市”梦想?

  • 随着中国城市化进程逐步加快,经济和社会飞速发展,城市扩张加快、城市规模加大,越来越多的城市出现“大城市病”的征兆,交通拥挤、环境恶化、服务紧张等症状显著,而城市管理者的工作越来越复杂,协调难度加大,各种疑难杂症更是让人束手无策。为探索如何提高城市管理效率、提升居民生活幸福感,我们有了一个“智慧城市”的梦想。

    2015年,“互联网+”概念异军突起;2017年,“数字经济”利用后发性优势推动高新技术突飞猛进;2018年,“数字中国”成为国内建设的主旋律符号,一批战略行动和重大工程迅速跟进。一个万物互联的时代即将到来,以此形成的新技术、新理念、新思维让以智慧支撑的城市新形态逐步形成,城市与智慧融合的梦想有了根基。

    住房城乡建设部于2012年12月5日正式发布《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》,印发《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市(区、镇)试点指标体系(试行)》两个文件,开始智慧城市试点城市申报,据有关部门统计,目前国内已制定智慧城市建设计划或正在开展相关工作的城市大约有五百个。据前瞻产业研究院发布的《智慧城市建设发展前景与投资预测分析报告》预计,我国建筑智能化市场规模保持高速增长,到2020年或可达6400亿元。

    一、 智慧城市的兴起与发展

    1、政策层面

    2014年国家发改委等八部委印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》(发改高技[2014]1770号),指出智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术,促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。主要目标是到2020年,建成一批特色鲜明的智慧城市,聚集和辐射带动作用大幅增强,综合竞争优势明显提高,在保障和改善民生服务、创新社会管理、维护网络安全等方面取得显著成效。通过智慧城市建设要实现公共服务便捷化、城市管理精细化、生活环境宜居化、基础设施智能化、网络安全长效化。

    2016年,习近平主席就在中共中央政治局第三十六次集体学习时明确提出:“我们要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用,以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手,以数据集中和共享为途径,建设全国一体化的国家大数据中心,推进技术融合、业务融合、数据融合,实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。”

    2018年6月7日,国家标准化管理委员会在《中华人民共和国国家标准公告》(2018年第9号)中发布了关于智慧城市建设方面的国家标准《GB/T 36333-2018 智慧城市 顶层设计指南》、《GB/T 34680.4-2018 智慧城市评价模型及基础评价指标体系 第4部分:建设管理》等,2019年1月1日正式开始实施。为智慧城市新领域的发展提供了重要根据,以顶层设计为蓝图规范智慧城市发展。

    2018年10月31日下午,中共中央总书记习近平在主持中共中央政治局就人工智能发展现状和趋势举行第九次集体学习时强调,人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量,加快发展新一代人工智能是事关我国能否抓住新一轮科技革命和产业变革机遇的战略问题。要加强人工智能同社会治理的结合,开发适用于政府服务和决策的人工智能系统,加强政务信息资源整合和公共需求精准预测,推进智慧城市建设,促进人工智能在公共安全领域的深度应用,加强生态领域人工智能运用,运用人工智能提高公共服务和社会治理水平。

    2、实践层面

    智慧城市的蓝海,让多家高新技术企业跃跃欲试,在多区域、多领域、多层面的智慧城市建设中已初具成效。

    腾讯智慧城市服务已全面覆盖了河南、海南、上海、重庆、云南、天津、四川、贵州、湖北、陕西等超过35个省(市)地区,与150多个城市建立了广泛的合作,合作领域涉及智慧城市、警务、交通、医疗、教育、出行、新零售、商圈等多个生活社交场景。

    华为以云计算、物联网、大数据和人工智能等一系列最新规模商用的技术,打造智慧城市的神经系统和城市大脑。华为参与编制《智慧城市 顶层设计指南》国家标准,华为公司深度参与了敦煌智慧城市规划和建设,从11年到18年敦煌智旅一直负责建设运营,以智慧旅游引领产业型智慧城市。智慧城市的引入与智慧旅游的加持令敦煌这座千年古城焕发了新的生机。

    阿里云研究中心近日发布了《城市大脑探索“数字孪生城市”白皮书》,阿里云致力于成为中国新型智慧城市的“智慧引擎”,为新型智慧城市建设提供源源不断的计算力。阿里云ET与杭州市政府共同推出了“城市数据大脑”计划,可以对整个城市进行全局实时分析,自动调配公共资源,修正城市运行中的Bug,最终将进化成为能够治理城市的超级人工智能。

    2018年9月26日下午,眼神科技与万科在雄安万科绿色研究发展中心举行联合实验室签约仪式,宣告“万科-眼神科技联合实验室”正式成立。

    3、小结

    智慧城市在互联网的浪潮下蓬勃发展,政策加速推动、顶层设计逐步完善,高新技术企业研发跟进,互联网巨头试点项目引领方向,政府和企业握手前行。智慧城市作为一种“城市管理和公共服务方式”,基于先进适用技术科学的应用,通过建设和运营模式的创新,吸引着众多高新技术领域的供应商,努力探索城市可持续发展机制,是未来城市发展的重要方向。但是,不容忽略的是,在一片蓝海中,仍是大航海时代,谁在掌舵、谁在扬帆,又有谁在翻船,都有一片未知,我们“智慧城市”梦想新大陆的发现,还要解决技术的问题、模式的问题、资金的问题、社会接受度的问题等。

    二、ppp模式在智慧城市运用中的现状

    2015年PPP模式兴起,作为高质量和高效率的基础设施和公共服务供给方式,遍地开花。据初步统计,目前财政部PPP综合信息平台管理库共有44个智慧城市项目,总投资额约212亿元,其中24个项目已进入执行阶段,总投资额约145亿元。其中,已进入执行阶段项目的总投资、项目概况、运作方式和合作期限等信息详见附件“智慧城市”ppp项目概览(执行阶段)。总体而言,“智慧城市”作为一个新兴概念,能有如此数量的PPP项目出现实为不易,尤其在这24个项目中包括了5个国家级示范项目、5个省级示范项目,可见PPP模式对智慧城市发展是有利的。但在项目方案的详细解读中,可以发现PPP模式下的智慧城市仍然利弊相依。

    1、项目总投资视角

    据统计,24个项目总投资额为8300万元至28亿元(剔除部分项目包含的智慧城市外的其他子项目),平均每个项目投资额约9.7亿元,可见目前智慧城市项目建设的规模普遍较大。智慧城市是一个软硬件结合的系统,硬件设备购置、软件系统研发投入较大,在系统之外,还需要建设“场地”,包括数据处理机房、运营中心、指挥中心等大型建筑物。智慧城市投资额巨大同时也表明政府在建设智慧城市方面的投入是巨大的,尤其多数项目建设地在地级市、县级行政区,政府财政情况普遍较为紧张,政府仍愿意为“智慧城市”尽心竭力,其中笔者可看到项目方案提到被选为“智慧城市试点”所起到的推动作用,也有当地政府具有长远眼光,希望通过智慧城市改善城市病、提升城市服务水平,但极个别项目也不难发现政府在“智慧城市”外壳下以兴建城市基础设施的端倪。

    2、项目内容视角

    从项目概况来看,绝大部分项目所指向的智慧城市均为一个综合性系统,主要包括智慧教育、智慧医疗、智慧交通、智慧城管、平安城市、智慧环保、智慧社区、智慧旅游、智慧政务、企业互联、精准扶贫等,项目产出内容是极为复杂的。笔者疑惑,在目前总投资的数量级下,项目产出是否真的能够实现预期中的 “智慧”。当然,智慧城市必然是一个综合性系统,但问题是在一个智慧城市的发展初期,是否能够一步到位?

    3、项目运作方式视角

    运作方式是一个PPP项目的核心内容。在24个项目中,项目运作方式包括BOT、DBOT、BOO、ROT及其他,其中BOT模式占75%,BOT即建设-运营-移交。智慧城市确实大部分均为新建项目,极少数项目可能存在存量项目的移交,即“R”,因此BOT模式涵盖了PPP项目政府和社会资本合作的核心内容,借助社会资本的资金实力、融资能力、运营能力等,在政府搭建的资源平台之上产出服务。但是有一个问题是,智慧城市作为一个系统工程,规划、设计、建设、运营各环节紧密相连,且极为依赖高新技术的支撑,在工程项目建设前期的“规划-设计”工作如果可以适当交给社会资本,在政府规划的城市布局之下,社会资本以经验技术提出更贴近落地实施的方案,可能对项目的长期发展更为有利,尤其是在这种“强运营”的项目下,运营产出效果受前期规划设计的影响非常之大。

    三、智慧城市发展的核心要素

    “智慧城市”在政策和领头羊的带动下,愿景是美好的,市场是广阔的,但真正实现的却寥寥无几,究其根本,在于需要深刻理解何为“智慧城市”,抓住“智慧城市”发展的核心要素。

    1、智慧城市的发展阶段

    智慧城市不是一蹴而就的,就像一个国家从贫穷国家到发展中国家再到发达国家,一个城市从十八线城市到三四线城市再到一二线城市,智慧城市也是分阶段发展的,不是一下子就“智慧”起来。

    十二届全国人大财经委副主任委员黄奇帆曾提出从大逻辑来讲,智慧城市建设起码要经历四个步骤:一是让城市各种各样的物能够“说话”;二是让物与物之间能够“对话”;三是让物与人能够“交流”;四是让城市会“思考”。

    2016年阿里云研究中心发布的《城市交通数字化转型白皮书》中也提出了智慧城市的“城市大脑”概念,笔者认为“城市大脑”即是智慧城市的最高层级,是实现了黄奇帆所指的让城市会“思考”。然而,即使是最高层级的城市大脑也要分三步走,即1.0版本的数字孪生交通,2.0版本的数字孪生城市,3.0版本的数字孪生生态。阿里在杭州运行的“智慧交通”,也仅仅实现了1.0版本的智慧城市,交通一个领域已经让人“头大”,要城市全领域实现“智慧”,道阻且长。

    根据智慧城市建设现状而言,基于物联网的兴建,目前大多数发展较好的“智慧城市”能够进入智慧城市发展的第三阶段。因此,基于目前智慧城市建设和运营内容,更倾向于将现阶段的智慧城市分为 “城市指挥中心”和“城市大脑”。

    阿里云白皮书指出了“城市大脑”的三个重要技术标准:整体认知,能够实时处理人所不能理解的超大规模全量多源数据;机器学习,能够从海量数据中洞悉人所没有发现的复杂隐藏规律;全局协同,能够制定超越人类局部次优决策的全局最优策略。

    目前大多数智慧城市的建设能够达到“城市指挥中心”层级已经合格,“城市大脑”是未来发展方向,但由于技术限制,需要大型高新技术产业的支持。

    2、智慧城市的构架

    智慧城市是一个多层次、多端口、多角色的综合系统,横向依托基础设施一张网、计算资源一片云、城市管理一张图、城市基础数据库、视频监控“城市眼”,纵向形成从数据感知、采集、交换、挖掘、分析,到大数据应用与服务、产业升级集聚的体系,构建智慧民生、智慧治理和智慧产业三位一体的智慧方正发展格局。智慧城市有多种形式的构架,结合目前大多数智慧城市的建设,此处分析一般形式的智慧城市构架。

    智慧城市的实体是基础设施,立体覆盖的网络能够将城市各类信息收集、传递到信息中心,以供各个平台共享,包括机房、城域无线、宽带网络、4G网络等,而传感基础设施如同一个城市的神经末梢,承担着城市及市民生活中各种信息的采集与感知,如安保视频、能源信息、物流信息、生物信息等。通过基础设施的建设,智慧城市的信息变成数字化的,从而有了传输、统计、分析、应用的基础。

    数字信息收集后将进入城市数据处理中心和数据分析中心,整合数据信息,通过特定的算法模型形成加工后可供使用的信息,进入城市指挥中心。城市指挥中心根据数据信息针对特定行业进行仿真、预警、分析、预测、决策和处置,例如根据城市车辆GPS和交通监控系统的历史数据和实时数据进行交通量分析和预测,进行城市交通的实时调度和控制,从而防止拥堵、提升城市交通效率。城市指挥中心可以是单一的,作为综合性的智慧中心,覆盖全行业,也可以是多个的,由分管的职能部门分别管辖,针对特定行业,不同形式均有优劣,根据城市发展现状选择。城市指挥中心的更高层次即是城市大脑,主要依赖于云计算、大数据、人工智能等,城市大脑在城市指挥中心的基础之上,全局、全量、动态调配城市资源和修正城市运行中的缺陷。

    智慧城市最终会反馈到用户端,通过智慧终端向用户提供服务,同时从用户端获取反馈信息,形成数据闭环。通过智慧终端,城市居民和企业可以获取更便捷的政务服务、更贴心的民生服务、更智慧的产业转型,政府也可以获取更透明的经济数据和社会发展指标等。

    在智慧城市的复杂系统中,政府+企业的合作是必然的,政府确定宏观政策、制定相关标准、搭建工作平台、促进信息共享,企业探索商业模式、研发核心技术、实现信息整合、提供优质服务。在合作中,需要建立新商业逻辑,数据是有价值的,通过大数据闭环实现智慧城市的增值效应,既对政府所关注的城市经济社会发展产生增值效应,同时也需要对企业的商业发展产生增值效应。     

    四、PPP如何助力智慧城市 

    1、明确智慧城市的目标

    智慧城市的梦想是美好的,但要明确智慧城市的建设应当是分阶段的。因此,在具体项目落地时,应当根据现阶段城市的发展情况制定项目合作期内“智慧城市”的发展目标,具体而言,即明确项目产出。例如阿里云在杭州建设“城市大脑”以智慧交通为核心,腾讯在数字中国战略中首先实施的是广东省政府“头号政务工程”——“数字广东”。因此,在项目策划阶段,不妨先问问这几个问题:

    问题一:智慧城市是全领域的、重点领域的还是单领域的?

    问题二:智慧城市目标是建设城市指挥中心还是城市大脑?

    问题三:智慧城市目标现有技术和研发中的技术是否能够实现?

    2、构建智慧城市框架

    智慧城市是一个软硬件结合的综合系统。智慧城市的一般构架包括:硬件基础-数据通道-数据分析中心-指挥系统-用户终端,以及其他形式的构架层次。由于城市发展过程中,必然存在已有的部分基础设施,例如交通监控系统、机房、指挥中心大楼以及政务网站等等,如何将存量与新建项目内容进行连接,是交易结构需要解决的问题,也是技术服务需要面临的问题。对于控制项目总投资,平衡软硬件系统的投资,选择供应商在建设、设备采购、系统研发等方面的能力,以及强化运营,都应当以智慧城市框架为基础。

    3、建立完善的考核标准

    智慧城市是前沿的,产出效果可能是难以预期也是难以评判的,但对于一个PPP项目而言,或者是对于一个真正实施的智慧城市项目而言,绩效评价是一个智慧城市是否真正实现的必要条件。

    2015年国际标准化组织ISO/TC 268/SC1 发布了ISO 37151 《智慧城市基础设施――绩效评价的原则和要求》,ISO 37152 《智慧城市基础设施――开发与运营通用框架》,作为涉及智慧城市的国际标准.为所有与城市基础设施产品和服务相关的利益相关方(地方政府、开发商、供应商、投资者和使用者)提供有用信息。同时,至少还有6项在研智慧城市国际标准。从2017年6月开始,国际标准化组织(ISO)已启动智慧城市国际标准试点工作。

    2017年10月14日,国家标准委集中发布了一批重要国家标准,其中由国家智慧城市标准化总体组规划推动的有以下四项:GB/T 34678-2017《智慧城市 技术参考模型》;GB/T 34680.1-2017《智慧城市评价模型及基础评价指标体系 第1部分:总体框架及分项评价指标制定的要求》;GB/T 34680.3-2017《智慧城市评价模型及基础评价指标体系 第3部分:信息资源》;GB/T 34679-2017《智慧矿山信息系统通用技术规范》。

    因此,随着国际标准的试点和国家标准的完善,在基础和通用标准之上,根据具体项目建立项目考核标准是必要的也是可以实现的。

    4、以大型城市为试点

    智慧城市的出发点是解决“城市病”,而病症严重的是“大城市”。智慧城市的落脚点是整体认知、机器学习、全局协同,而技术密集型产业需以城市经济为支撑。在建智慧城市的项目中,部分沦为基础设施建设项目,运营被弱化,部分原因在于项目所在地经济社会发展水平并不足以支撑一个真正的智慧城市的实现,包括政府投资倾向性、政务信息透明化、智慧终端用户接受度、指挥系统使用常态化的问题等等。而真正能够运转起来的项目,皆在大型城市、重点区域,例如阿里之于杭州,腾讯之于广东,华为之于敦煌,万科之于雄安新区等。

    附件:

     

     

    作者介绍

    王予函   济邦咨询  经理  

    王予函女士具有建设管理和财务管理的复合背景,在项目投融资、财务测算与分析、政府采购与招投标等领域广泛涉猎。一直致力于PPP项目理论和实践研究,曾参与国家社会科学基金项目——公共项目公私合作机制研究,并发表相关论文。自入职济邦以来,为国内十余个大型基础设施和公共服务项目提供PPP全流程咨询服务,行业领域覆盖市政工程、城镇综合开发、交通运输、生态建设和环境保护、水务、环保、文体场馆等,擅长项目交易结构设计、财务测算与分析、履约监管、项目协议谈判等,具备扎实的理论基础和丰富的实操经验。

    何波   济邦咨询  高级经理  

    通过法律职业资格(前司法考试)、一级注册建造师(市政、房建)、注册咨询工程师(投资)考试等,取得中级工程师职称,以投资人及咨询顾问身份参与国内三十余个基础设施和公共服务项目的投资及顾问服务,具有较高的财务测算水平,及政策、工程、法务、交易结构设计等全方面的知识能力。

     

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,智慧城市PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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