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争论:垃圾处理PPP项目最快落地的几种方式

  •  前言:

    虽然之前有发过关于垃圾处理ppp项目流程、操作节点等内容,并且在其中对各环节所需时间做了解释和说明,但是笔者发现这样的回答显然不能令广大客户满意。即将在2019年开始的第二轮环保督察,将针对工作滞后、整改不力,环境质量明显下降以及“大气十条”“水十条”“土十条”进展不力的地区,更多触及社会深层次问题,倒逼经济高质量发展。面对如此大的压力,如何快速落地项目成为每一个项目中政府方最为关心的问题,诚然项目越快落地也有利于社会资本方赚取收益。既然“快”是当下垃圾处理项目最迫切的需求,那如何在国家整体政策要求PPP稳步推进的基调下下做出应对,这才是high point。作为一个严守国家政策法规,致力于解决地方政府融资困境,服务于社会资本的财政部入库咨询机构,必须将几种理论上行之有效的最快方式与同行参考和分享,并期付诸实践。

    一、项目落地关键要素

    项目落地与否,根本在于技术和资金,至于模式,通常是作为风险评估、合规审查的载体,目的在于保证项目向着可期待的方向发展,因此不同模式代表着不同的操作规范,有着相应法律、法规、规章和其他规范性文件的约束,模式这一点,我们稍后探讨。

    从技术的角度看,由于垃圾处理项目存在着众所周知的问题:缺乏分类、中转匮乏、填埋简易、焚烧难立项、其他处理方式效果不靠谱等,意味着在时间紧、任务重的情况下,政府应根据技术成熟、有成功先例、当地操作容易(比如有填埋的地、有适格的焚烧场地、百姓认可度高、周边有成功典范等)的标准找适格社会资本,不要花费大量时间为新技术代言,当然可以给新技术机会,细致论证后上一些小项目。至于社会资本,在抢占市场的环卫格局呈现四面开花的峰值状态时,一定要用出杀手锏,用最牛、最成熟的技术攻下更多市场。

    从资金的角度看,除了政府每年用于环保的财政支出外,环保专项资金也是十分重要的一块,对于可以直投的项目,不要试图用融资的方式,借别人的钱永远比自己的钱用着更麻烦。对于社会资本而言,没有资金实力或优质资金渠道的主体,尽量放弃拓展市场的意图,重点攻克某些大项目或者以EPC的形式寻找大哥帮带,简单来说,没钱不要想太多。可能此处会有一些不同的声音,比如发债、资产证券化、PPP融资等方式,是缓解财政支出压力、改善政府财政结构的方式,可以用漂亮的投融资结构弥补资金不足的问题。这当然没有错,只是这大概是延展到第三轮环保督查后的事情了,而那时候要考虑的问题还有政策法规是否配套、金融资本是否买账以及是否有项目机会的问题。当一切准备就绪,也就意味着一切都已来不及。

    综上,假设技术和资金都已经没问题,技术方联系完毕、资金随时到位,此时如何开展项目呢?怎么才能最快呢?

    二、项目落地模式的法律底线

     这一部分是我们咨询公司的日常,准确理解政策并做出应用上的指导,是每个项目开始构思时的必备工作。PPP清库工作已完成,地方政府违规融资的情况已打压,足以表明,快不能以违法为代价。所以要想快,必须清楚法律的底线在哪里。下图对垃圾处理项目操作模式做以说明:

    1.jpg

    由于455号文要求符合条件的垃圾处理领域项目,全面且仅限于ppp模式实施。由于PPP相关法律尚未出台,PPP绝大多数应用规范均以国务院部门规范性文件的形式发布,455号文就是针对垃圾处理领域的PPP特别法,应当遵照实行。由于垃圾处理项目逐步向县域发展,县级政府对于垃圾处理PPP项目的认识和操作不是非常熟练,导致对“符合条件”的认定需要大量的时间。其实,从455号文中不难看出,采用PPP的前提条件十分简单,就是通过物有所值论证和财政承受能力论证。结合《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)规定PPP项目合作期限原则上不低于10年,和实操上对于总投资额不少于一个亿的经验,很多小型或专项或像图示一样情况紧急要应对督查的垃圾处理项目,可以被合法地排除在PPP之外。当然,这也要看地方政策,例如山东省出台的PPP政策就支持了455号文,同时加了一般公共预算支出占比8%后不能上政府付费项目和可行性补贴中政府补贴超过50%的限定。

    如果不能做PPP了,怎么办呢?这时候PPP各参与方反而很迷惑,答案就是原来怎么搞还怎么搞,政府购买服务、特许经营、政府采购工程,大胆干就行了。至于不能政府违规举债、违规担保、垫资BT这样的事项,此处不多赘述了。

    三、项目落地最快模式

    1、最快PPP操作要点

    尽职调查了解项目情况后,迅速出具技术方案报请项目的责任政府部门审批,通过后责任政府部门立刻开展可行性研究报告、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、实施方案的编写,为了快速,建议公开招标找一家可研编制机构和有经验的咨询机构,如果可以让可研编制机构和咨询机构先干活再付钱那就更快了。无论是否通过两个论证,均报请财政和发改。

    财政认为可通过论证,则开始立项、评审可研、审批两评一案的一揽子前期程序,直至招标采购。如果都适合适用的话,竞争性磋商优于公开招标,时间会短一些。

    财政认为不通过论证,则报请政府开始采用其他方式实施该项目,请财政出具不通过论证的意见,协调发改部门立项,在完成相应模式前期程序后(和PPP相比简直可以忽略),直至招标采购。

    预计时间:

    (1)PPP:96天,基本4个月内搞定

    2.png

    (2)其他:83天,基本3个月内搞定

     

    3.png

    2、避免PPP模式的一些想法

    PPP模式的优势在于重视运营,从而实现提升公共服务质量和供给效率,由于时间长、任务重的特点,按照455号文的要求,有些垃圾处理项目采用PPP模式似乎不可避免。然而,正如文件中对前提条件的规定,没有通过两个论证的项目可以合规地不走PPP,也就避免了落地慢的问题。或者说,有理有据地、刻意但不违法地通过拆分项目、缩短合作期、优先入库其他PPP项目导致财承超过10%等以达到无法通过两个论证的目的,仅就目前法律规定来看,是没有问题的。实际上,根据笔者接触到的项目,环卫一体化的操作模式固然美好,但对于地方、尤其是县域而言,尚存在操作的客观困难,比如财政实力、比如垃圾分散。事实也证明目前仅有少数企业成功实施着少数地方的不符合严格一体化标准的综合体环卫项目。此外,很多单体项目、专项项目例如分类尚不具备成熟实施的基础、渗滤液随着填埋量减少而逐渐消失等,本就不符合PPP的模式,如果硬要新瓶装旧酒,实则浪费财力,也不符合PPP提升效率的初衷。

    以上,仅供同行参考和批评,共同探索环保压力下的迅速破局。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,垃圾处理PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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