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严监管形势下的旅游PPP实施难点解析

  • 作者:杨懿璠

    清控伟仕咨询

    自财政部2017年11月出台财办金〔2017〕92号文起,PPP开启了严守合法合规及落地可行性底线的新形势。2018年4月,财政部印发的《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)中退库及整改处理的12个文旅类项目,主要问题为未按预期落地、运作不规范等。在PPP严监管形势下,如何有效响应《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅旅发﹝2018﹞3号,以下简称“文旅3号文”)中提出的“九大领域、四个导向、鼓励运用ppp模式改善旅游公共服务供给”这一重大行业利好,依法合规的保证旅游ppp项目落地,需考虑并解决旅游PPP项目普遍面临的若干难点问题。

    1. 公共服务边界划分难

    公共服务属性如何界定成为摆在旅游PPP项目面前的第一道难题。

    财办金〔2017〕92号文明确“商业地产开发、招商引资项目等”不属于公共服务领域,政府不负提供义务,不适宜采用PPP模式实施,但并未给出“商业地产开发、招商引资”的具体定义。而文旅3号文中提到的“相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源”与公共服务事项统筹实施也仅是原则性要求,没有具体细则,无论是行业指导、设计规范等,均未对项目区域内配置多少经营性资源作出明确规定。

    在目前收紧的PPP环境下,各地执法尺度不一,进而出现了两种声音:一种认为,保守的放弃开展旅游PPP项目这种政策风险较高的项目类型不失为“明智之举”,但旅游类项目确是需要社会资本提供专业支撑的领域,如此变相懒政很可能使一些地区错过发展机会。另一种则认为这一政策不明的灰色地带,为“旅游为幌、地产为实”等走样、变形行为提供了滋生空间,铤而走险地打擦边球,把本不应采用PPP模式实施的内容强行包装进旅游PPP项目内。

    对于此种乱象,亟须进一步出台更加具有实践意义的相关政策细则。而在政策导向尚未明确的情况下,如何合理划分此类项目的公共服务边界,将“统筹规划,融合发展,综合提升”落到实处,需针对每个项目特点,前期沟通做到位,避免借道旅游PPP的挂羊头卖狗肉行为,降低项目未来的整改、退库等风险。

    2.前期筛选储备工作难

    从项目筛选角度看,作为消费升级带动的新兴产业,个性化的策划与项目运营服务是关乎旅游PPP项目成败的关键。文旅3号文中提出的“建立优先推荐函制度”中,筛选工作仍由政府部门开展,经文化和旅游部、财政部组织专家论证后,择优选取并共同向社会推荐。政府的引导甚至主导作用在一定时期内是必要的,但由不在一线负责项目具体策划、设计和运营的政府部门筛选出的旅游项目,是否真正符合市场规律、具备运作潜力?在项目筛选阶段是否能够发挥社会资本的专业性和主观能动性?文旅3号文似乎忽视了社会资本发起PPP项目的选择。

    政府应从区域发展及财政承受能力角度通盘考量,并非所有的旅游项目都适宜采用PPP模式。在对财政承受能力进行合理预估的基础上,还应充分发挥潜在社会资本、行业专家及专业咨询机构的作用,扎实做好此类项目的前期筛选、论证、评估与储备工作,避免后期发生融资难、落地难、实施难的烂尾情况。

    3.落地难

    (1)项目用地解决难

    由于旅游项目实施内容存在不同的用地取得方式,如景区内配套酒店用地需出让方式取得,而项目区域内的基础设施配套又多为划拨用地,且一个旅游项目实为多个子项的项目集群,往往涉及多宗不同性质用地,土地变性、流转及审批难度大。加之旅游项目建设周期较长,PPP项目公司用地取得风险大,而用地取得较项目建设进度的滞后及不确定性,会严重影响PPP项目公司融资计划。但由于目前尚无针对PPP项目用地的政策规定,对于项目用地取得风险,需在PPP实施方案及合同体系中作合理分担。

    (2)选择真正有运营能力的社会资本难

    从国内参与旅游PPP项目的社会资本构成来看,施工类企业仍为主力军,且企业建设资质体系完善,相对较易考察,但对于运营能力的考察标准仍不清晰。但PPP项目并非仅是建成了事,随着一批旅游类PPP项目进入建设/运营期,社会资本运营能力不足的问题日益突显。

    对于旅游PPP项目运营,政府应把握规划、设计、建设与运营并重,按效付费、不兜底回报的实施原则,在项目前期策划阶段,不能只看恢宏的概念图指点江山,还要把规划、设计、建设与运营挂钩考量,把项目的基本诉求做实,让不懂运营的人接不起。在政府仍掌握主动权的采购阶段,应严格要求社会资本运营能力,从运营业绩到项目运营方案等多维度提出要求,并在评分标准中予以适当倾斜,以期增强有实力的运营类投标人的竞争力,或加强运营方在投标联合体中的话语权,提升中选社会资本方的运营风险承担能力,吸引真正有运营实力的旅游投资人,充分调动其专业性与创造力,以期改变目前旅游项目同质化窘境,突破传统旅游局限,因地制宜,深度挖掘项目特色亮点,确定合理定位及赢利模式,以满足市场多元化需求,保证项目真正落地。

    (3)项目风险分担及回报机制设置难

    旅游PPP项目运营属性强,项目收益回报主要依托于经营收入,而未来旅游客流的不确定导致现金流无法准确预测,进而造成了项目前期论证评估结论可能与未来实际情况存在较大偏差,影响项目后续实施。因此可考虑广开言路,采用市场测试等方式,在项目前期征询潜在社会资本建议,多角度综合考量,合理设置项目回报机制和风险分担机制,包括与之相关的综合资源配置方案,使风险与利益的分配达到动态平衡。

    4.政府资源与PPP项目实施配套难

    旅游PPP项目的政府资源配套主要体现在以下三个方面:

    一是行政资源配置。旅游PPP项目涉及多个行政主管部门,协调难度大,社会资本引进后,无法把精力集中于项目实施,而是奔波在跑审批的路上,建议对旅游PPP项目设置行政审批绿色通道,提升项目落地后的执行效率。

    二是旅游PPP项目优惠政策的支持。旅游PPP项目的落地实施可以拉动周边地产和商业的价值,但受限于国内土地管理法规及PPP项目自身公益属性,对于此部分收益如何反哺项目本身,目前尚存在一定的政策障碍。地方政府可考虑借鉴轨道交通领域的TOD模式,制定并出台土地开发储备、税收优惠、专项基金等相关政策,为旅游PPP项目加持。

    三是周边基础设施配套资源。在旅游市场竞争激烈的环境下,“酒香不怕巷子深”的商业逻辑已不合时宜,不能仅依靠单体项目形成区域效应。政府应要做好全域旅游的顶层设计,提升旅游基础设施和公共服务的配套,保证旅游资源的空间可达性,打造优质旅游环境,形成旅游目的地效应,实现PPP项目与区域整体共同提升的良性循环。

    综上所述,由于目前旅游PPP项目的针对性政策尚不明确,在实施过程中,应关注前述重难点,并借助专业咨询机构及潜在投资人的力量,设计并打造“投资人可融资、财政可承受、项目可持续”的精品旅游PPP项目。

    北京清控伟仕咨询有限公司高级经理。毕业于北卡罗莱纳州立大学,从事数据分析及ppp咨询多年,具有丰富的项目经验。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,旅游PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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