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全国各行业PPP项目情况分析——医疗卫生篇

  • 财政部政府和社会资本合作中心(以下简称财政部PPP中心)项目库中,按行业分类,ppp项目主要分为市政工程、交通运输等18个大类,剩余少量项目归为其他类。2018年上半年,财政部PPP中心完成项目库集中清理工作,并将整个PPP项目库分为项目管理库、项目储备清单两部分。项目管理库包含准备、采购、执行和移交阶段项目,该部分项目已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。项目储备清单则只包含识别阶段的PPP项目,是地方政府部门有意愿采用ppp模式的备选项目,但尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。

     

    本文按财政部PPP中心行业分类,分别从PPP项目库统计数据、中标情况、产业政策等几个方面对医疗卫生行业PPP情况进行统计分析,供大家参考。

     

    一、PPP项目统计数据

     

    经统计,截止2018年9月底,财政部PPP中心项目库中(含项目管理库、项目储备清单),共有医疗卫生项目426个,总投资2571.18亿元。

    (一)项目管理库

    从项目管理库数据来看,医疗卫生PPP项目共232个,占所有行业项目的3.0%;项目总投资1731.56亿元,占所有行业项目的1.5%。医疗卫生项目个数在各行业中处于第八,见(图一)。全行业平均每个项目投资金额为14.87亿元,医疗卫生PPP项目平均仅为7.46亿元,低于行业平均水平,且低于10亿元的项目占比82%,医疗卫生项目一般规模较小。

    图一  项目管理库中各行业PPP项目个数

    从回报机制来看,可行性缺口补助154个、使用者付费41个、政府付费37个,可行性缺口补助和政府付费项目占比82%,主要集中于医院建设类项目。

    从落地率来看,医疗卫生PPP项目处于准备阶段42个,采购阶段67个,执行阶段项目123个,项目落地率为53.02%,略高于全国全行业51.96%的项目落地率。

    从项目细分领域来看,医院类项目217个,公共卫生机构类项目8个,社区卫生机构类项目2个,乡镇卫生所类项目1个,医疗卫生及其他类项目4个。医院类项目占94%,是医疗卫生PPP项目的主要细分领域。

    图二 医疗卫生PPP项目各领域比例

    从地区分布来看,山东、贵州、河南的医疗卫生PPP项目个数较多。其中,福建、河南两地落地情况较好,四川、山东落地率较低。山东、河南、贵州、四川有较多项目处于准备与采购阶段,社会资本方近期可关注。

    表1 全国各地区医疗卫生PPP项目分布情况统计表

    (二)项目储备清单

    财政部PPP中心项目储备清单中医疗卫生PPP项目194个,项目总投资约839.62亿元。

    从回报机制来看,可行性缺口补助项目63个,使用者付费105个,政府付费26个。

    从项目细分领域来看,医院类项目153个,公共卫生机构类项目16个,社区卫生机构类项目5个,乡镇卫生所类项目8个,其他类项目12个。医院类项目占79%,是医疗卫生PPP项目的主要细分领域。

    图三 医疗卫生PPP储备项目各领域比例

    从地区分布来看,贵州、四川、山东、河南项目较多。河南、四川有较多项目是2017年1月1日以后发起的,社会资本方可重点跟踪了解。

    表2 医疗卫生PPP储备项目表

    (三)最新项目清单

    下表中列出来2017年下半年至今新发起的医疗卫生PPP项目,此部分项目目前都还没有落地,社会投资方可关注。

    表3 2017年下半年至今新发起的医疗卫生PPP项目

     

    二、招投标情况

     

    从财政部PPP中心项目管理库数据来看,医疗卫生PPP项目执行阶段个数和成交额都列倒数第八位。

    图四 财政部PPP项目库个行业执行阶段项目情况

    另一个可供参考的数据,《明树数据2018年9月全国PPP项目市场动态》报告显示,截止到2018年9月初,医疗卫生PPP项目总成交额列倒数第八位。

    图五 各行业PPP项目累计成交额

    从两方数据来看,无论是项目落地数还是成交额,医疗卫生PPP项目都很少。

    根据财政部PPP中心项目库中所显示的中标信息,选取投资金额较大的项目中标结果如下:

    表4 部分医疗卫生PPP项目中标情况表

    在医疗卫生PPP领域,尚未发现占据绝对优势的企业,中标企业较为分散。在医疗卫生类项目中,医院类项目占半数以上,建筑型企业在医疗卫生项目领域有较多业务机会。

     

    三、产业政策

     

    目前,我国医疗卫生资源配置存在不足,国内医疗资源还需加大优化配置力度。一方面,政府需加快建设各级医院类项目建设,另一方面,还需加快医疗卫生体制改革。

    (一)中央层面涉及社会资本的医疗卫生政策

    中共中央、国务院近年来所发的医疗卫生政策中,提到社会资本或PPP的主要有7个,大都是鼓励和引导社会资本参与医疗机构建设。

    表5 中央层面涉及社会资本的医疗卫生政策

    (二)各部委涉及社会资本的医疗卫生政策

    2016年以来,国家卫生健康委员会、国家发改委、民政部等部委制定发布的涉及医疗卫生政策中,大多提及了社会资本。卫生计生委鼓励社会资本以政府和社会资本合作(PPP)等形式参与医养结合机构等项目建设运营。

    表6 部委涉及社会资本的医疗卫生政策

     

    四、案例

     

    当前,公立医院改革正在积极推进,但PPP在医疗卫生领域的应用起步较晚,涉足面尚浅。一方面,受人事行政关系所限,目前公立医院对职工虽是聘用合同制,但实际上还是“铁饭碗”,这与PPP模式中常用的社会资本对项目管理自主性需求是冲突的。随着特许合同的签订,人事关系要转到社会资本方,推进过程较为困难;另一方面,社会资本方投资回报稳定性、延续性不足,我国公立医院收益分为政府补贴和政策性收益(如允许药品进行销差价产生的利润等),其中,政策性收益会直接影响PPP项目回报,有较强的不确定性,这也使众多社会投资方望而却步。在PPP模式深化医改的今天,PPP模式还有许多探索和创新的空间。

    (1)广东省首家PPP医院

    2004年11月,广东省首家由广州市第一人民医院(简称“市一”)与广济医疗器械有限公司(简称“广济”)合作建立的广州广和医院在广州成立。它由市一提供品牌和业务用房,并在技术力量上给予支持,广济提供资金和业务管理。这是一种灵活的PFI模式。它将公立医院的品牌和技术优势,与民营企业的资金优势和灵活经营相结合,将起到优势互补的效果。广和医院有自己的独立法人,实行自主经营、自主管理、自主分配原则。合作双方根据合作协议进行利润分成,完全与市场机制接轨。这家医院自试营业以来,已经基本达到运营平衡,成为广州市职工医疗保险定点医院。

    (2)北京门头沟区医院

    2010年8月,公立医院北京门头沟区医院作为北京首家引入社会资本的公立医院,采用PPP模式中的ROT模式将公立医院改革纳入社会的集团化运营中。门头沟区医院与凤凰医疗集团合作办医,取消院长行政级别,建立理事会领导下的院长负责制,该理事会实行委任制,举办单位和政府各委任3名,年度计划、预算和人事任免等重大决策全部由理事会完成。此外,医院组建监事会,由政府部门、合作方、医院职工代表共9人组成。凤凰医疗集团组成管理团队,门头沟政府每年支付其200万管理费。改革的效果可从数字的变化初见端倪,从医院管理来看,床位从改革前的252张增至502张,副高职称人员由48人增至60人;从百姓就医来看,2012年,医院门诊急诊人数达到48万人次,同比增长28.6%;次均住院费用远低于同级同类医院平均水平9.84%。门头沟用一个成功样本开辟出一条利益冲突相对较小的全新路径,值得借鉴。

    (3)汕头潮南民生医院

    汕头潮南民生医院由香港企业家吴镇明先生投资兴建,委托汕头大学医学院第一附属医院全面经营管理,是一所按“三级医院”标准设计和配套建设的大型综合性中外合资医院。汕头大学医学院第一附属医院对医院进行托管,该院的管理和医疗团队全部来自于托管方,换言之,投资方不参与、也不干预医院的运营和管理。由于角色明晰,目标一致,医院一年内便实现了运营的收支平衡。医院不仅为潮南区百姓提供了优质、方便、及时的医疗卫生服务,同时也真正解决了“看病难”问题。独特的托管模式在国内开创了先河,医院引入PPP模式至今,成效显著,先后被中国医院协会和健康报社等授予“全国诚信民营医院”、“群众满意医院”、“全国百姓放心医院”等荣誉称号。这是典型的交钥匙工程(EPC,设计-采购-施工/交钥匙)。

    (4)深圳滨海医院

    香港大学深圳医院(滨海医院)是“十一五”期间深圳市政府投资兴建的最大规摸公立医院。医院投资35亿元,医院产权归深圳市政府所有,由香港大学和深圳市政府共组一个医院董事会,具体营运工作,包括医院人员的聘用、器材的引进等均由港大成立的医院管理层负责。双方在医院管理体制、财政投入机制、人事分配制度等领域大胆改革,推动“政事分开、管办分开、医药分开、营利与非营利分开”。例如,在人员管理方面,滨海医院员工不享受其他公立医院的政府公务员待遇,而是由港大实行全员聘用,参照香港的考核和薪酬机制,以此来吸引和留住人才。按照协议,香港大学管理的5年之后,医院仍归属于深圳市的公立医院,但政府将不再为医院提供财政支持,医院盈亏自负。这是一次新型的O&M的探索,开业后滨海医院的香港模式出现“水土不服”现象,如此独特的“PPP”医院能否谋生成功还有待时间的证明。

     

    五、总结

     

    目前来看,医疗卫生项目个数处于行业中等,项目投资金额不大,落地情况高于行业平均水平,项目主要集中在医院建设领域。

    从政策来看,加快建设的现代化医疗卫生机构是政府引导社会资本进入的重点。

    贵州、四川、山东、河南等地医疗卫生PPP项目较多,社会资本可予以关注。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,医疗PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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