高速公路PPP项目政府补贴机制分析

政府与社会资本方合作要基于风险公担、利益共享的基础，因此在高速公路合作的过程中，政府方对社会资本的补助主要有三类：可行性缺口补助、最低需求保障及其他补助。

(1) 可行性缺口补助

可行性缺口补助依据计算方法不同又分为两类：按照财金[2015]21号文件计算政府补贴和根据社会资本方的资本金内部收益率倒推出政府补助。

依据2015年4月财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），该模式补贴支出应当根据项目的建设成本、运营成本、利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。这种模式补贴调整更为灵活，可最大限度依据当年实际的相关参数进行调整，操作简单；并且可以在招标时从各参数上体现竞争性。但是该模式中的参数设置较多，而且没有统一的参考标准，实践中操作性较差。

另一类测算方法中用社会资本方的资本金内部收益率倒推出政府补助的模式，充分关注了社会资本方的收益水平，而且在项目测算条件确定的情况下，通过比较资本金内部收益率就可以比较项目的收益水平。2013年国家发展和改革委员会和住房和城乡建设部联合发布了《关于调整部分行业建设项目财务基准收益率的通知》，其中明确了经营性公路资本金（税后）财务基准收益率为6%。因此高速公路项目在进行测算时，可参考此标准，结合项目本身和市场收益水平合理设定社会资本方的投资回报率，从而计算出政府可行性缺口补助的金额。

(2) 最低需求保障

可行性缺口补助的计算涉及到直接向通行车辆收取通行费，但在进行社会资本采购前，只能通过高速公路项目可行性研究报告中的预测车辆量来计算使用者付费，因为预测车流量存在一定的不确定性，在实践中发现，有很大一部分的高速公路在运营中的实际车流量为预测车流量的80%或者更少，因此，此部分收入风险对于社会资本来说发生的概率大，风险对应的后果会大大降低社会资本的收益水平，因此为了保障社会资本方的收益水平，一般在项目中会设置最低需求保障。从财政部PPP项目库里的高速公路项目来看，大多高速公路以可行性研究报告里的预测车流量的80%设定最低需求保障，也就是说当实际的车流量小于预测车流量的80%时，政府将会对缺口车流量按照当时的通行费标准补偿这部分车辆通行费。

政府与社会资本分担了使用者付费的收入风险，本着风险共担，收益共享的原则，也会要求在实际车流量超过预测车流量时，对超出部分的车辆通行费进行分成，即超额收益分享机制，以此来达到“削峰平谷”的目的。

(3) 其他补助

除了主要的可行性缺口补助和必要的最低需求保障之外，政府还可以通过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式来提高项目公司的收益水平，同时，地方政府也可积极争取中央专项资金补助，如中央车购税专项资金补助。由于“两标并一标”的政策，具有施工建设能力的企业如能中标PPP项目，项目建设过程中的施工利润也是对社会资本方回报的一种来源。