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高速公路PPP项目政府补贴机制分析

  •  摘 要

    高速公路ppp项目既是公共基础设施,又具有经营性,政府需结合项目实际情况,综合考虑社会资本的收益和政府的财政能力,寻找最合适的补助方式,除了设置可行性缺口补助和最低需求保障之外,还需考虑政府现有资源,用多样化的补助方式提高社会资本方的收益水平,才能保证项目的建设质量和运营绩效,为当地民众提供高效的公共服务,促进经济发展。

    文 | 冯晓慧 砖济咨询咨询经理

     

    01.前言

    高速公路作为我国交通运输业重要的一部分,在国民经济发展中有着举足轻重的地位。截至2016年底,我国高速公路总里程已超过13万公里,总里程居世界首位。高速公路的投资规模大,建设难度高,再加上后期运营维护服务的高要求,因此高速公路的建设必须依靠雄厚的投资和专业的建设运营单位。近年来,PPP(Public-Private-Partnership)——政府和社会资本合作如火如荼的进行,高速公路依靠ppp模式进行融资、建设和运营,取得了长足发展。

    截止到2018年5月,财政部政府和社会资本合作中心项目管理库的入库项目达到7268个,其中交通运输行业为1085个,占比为14.93,仅次于市政工程行业,在交通运输行业入库项目中,高速公路类项目为152个,占交通运输行业入库项目的14%,其中,有41个列入国家示范项目。

     

     

     02.高速公路的回报机制探讨

    在PPP项目中,常见的回报机制主要包括以下三类:政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。

    政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府、而非项目的最终使用者。适用条件为不具有向公众或终端用户收费的功能,如:市政道路、综合流域治理等。

    使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务,以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。在此类付费项目中,项目主要包含可经营性的资产、具有可观的经营收益,比如高速公路、地铁等项目,对于这类项目,项目公司一般要承担全部的项目需求风险。

    可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时,由政府给予项目公司一定的经济补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分,使项目具备商业上的可行性。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折中选择,通常用于可经营收入无法覆盖投资成本和运营回报的项目,如停车场、体育场馆等项目。

    高速公路的资产具有充分的可经营性,依据《收费公路管理条例》,收费公路可向公路通行车辆收取车辆通行费,再加上高速公路沿线的服务区经营收入和广告收入,但高速公路的投资额较大,以最长30年的运营期的经营收入依然很难覆盖投资成本和运营回报,所以高速公路的回报机制一般选择可行性缺口补助模式,极少选择使用者付费及政府付费模式。可行性缺口补助的回报机制能够保证社会资本可以在特许经营期结束后收回成本并有一定的合理利润,政府也通过支付少部分的财政补助为社会民众提供公共服务。

     

     

     03.政府对高速公路社会资本方的补助形式

    政府与社会资本方合作要基于风险公担、利益共享的基础,因此在高速公路合作的过程中,政府方对社会资本的补助主要有三类:可行性缺口补助、最低需求保障及其他补助。

    (1) 可行性缺口补助

    可行性缺口补助依据计算方法不同又分为两类:按照财金[2015]21号文件计算政府补贴和根据社会资本方的资本金内部收益率倒推出政府补助。

    依据2015年4月财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号),该模式补贴支出应当根据项目的建设成本、运营成本、利润水平合理确定,并按照不同付费模式分别测算。这种模式补贴调整更为灵活,可最大限度依据当年实际的相关参数进行调整,操作简单;并且可以在招标时从各参数上体现竞争性。但是该模式中的参数设置较多,而且没有统一的参考标准,实践中操作性较差。

    另一类测算方法中用社会资本方的资本金内部收益率倒推出政府补助的模式,充分关注了社会资本方的收益水平,而且在项目测算条件确定的情况下,通过比较资本金内部收益率就可以比较项目的收益水平。2013年国家发展和改革委员会和住房和城乡建设部联合发布了《关于调整部分行业建设项目财务基准收益率的通知》,其中明确了经营性公路资本金(税后)财务基准收益率为6%。因此高速公路项目在进行测算时,可参考此标准,结合项目本身和市场收益水平合理设定社会资本方的投资回报率,从而计算出政府可行性缺口补助的金额。

    (2) 最低需求保障

    可行性缺口补助的计算涉及到直接向通行车辆收取通行费,但在进行社会资本采购前,只能通过高速公路项目可行性研究报告中的预测车辆量来计算使用者付费,因为预测车流量存在一定的不确定性,在实践中发现,有很大一部分的高速公路在运营中的实际车流量为预测车流量的80%或者更少,因此,此部分收入风险对于社会资本来说发生的概率大,风险对应的后果会大大降低社会资本的收益水平,因此为了保障社会资本方的收益水平,一般在项目中会设置最低需求保障。从财政部PPP项目库里的高速公路项目来看,大多高速公路以可行性研究报告里的预测车流量的80%设定最低需求保障,也就是说当实际的车流量小于预测车流量的80%时,政府将会对缺口车流量按照当时的通行费标准补偿这部分车辆通行费。

    政府与社会资本分担了使用者付费的收入风险,本着风险共担,收益共享的原则,也会要求在实际车流量超过预测车流量时,对超出部分的车辆通行费进行分成,即超额收益分享机制,以此来达到“削峰平谷”的目的。

    (3) 其他补助

    除了主要的可行性缺口补助和必要的最低需求保障之外,政府还可以通过无偿划拨土地,提供优惠贷款、贷款贴息,投资入股,放弃项目公司中政府股东的分红权,以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式来提高项目公司的收益水平,同时,地方政府也可积极争取中央专项资金补助,如中央车购税专项资金补助。由于“两标并一标”的政策,具有施工建设能力的企业如能中标PPP项目,项目建设过程中的施工利润也是对社会资本方回报的一种来源。

     

     

     04.结论

    高速公路PPP项目既是公共基础设施,又具有经营性,政府需结合项目实际情况,综合考虑社会资本的收益和政府的财政能力,寻找最合适的补助方式,除了设置可行性缺口补助和最低需求保障之外,还需考虑政府现有资源,用多样化的补助方式提高社会资本方的收益水平,才能保证项目的建设质量和运营绩效,为当地民众提供高效的公共服务,促进经济发展。

     

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,高速公路PPP,PPP补贴机制

    责任编辑:中国PPP门户网

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