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养老PPP项目的交易结构设计

  •  摘 要

    随着中国人口老龄化进程的快速发展,提供优质的普惠型和专业化的养老服务被提上政府工作日程,通过政府和社会资本合作模式可以解决政府养老设施建设资金缺口,提升养老服务品质及管理理念等难题。如何设计养老ppp项目的交易结构,做到既满足社会资本合理的利益诉求,又不脱离提供公益性、普惠型、专业化养老服务的初衷,是此类PPP项目方案设计的重点和难点。

    文 | 吴灿 砖济咨询厦门分公司咨询顾问

     

    快速发展的人口老龄化,正成为给我国经济社会发展带来全面、深刻、持久的影响,成为影响国计民生的重大战略问题。为此,十九大报告提出了“积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,推进医养结合,加快老龄事业和产业发展”的要求。政府作为公共设施的提供者及社会稳定的维护方,有责任着力老龄事业和产业发展,加大对老龄事业的投入,做好养老体系的建设。因此,在现阶段“严控地方政府性债务”的背景下,将地方养老需求同政府和社会资本(PPP)模式结合,势必成为地方政府做好养老事业的有效途径之一。

    一、养老产业发展背景

    根据国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》,“十三五”时期,我国人口老龄化仍将快速发展,并与经济发展新常态和社会转型相交织,与工业化、城镇化加速发展相伴随,与家庭小型化、少子化相叠加。预计到2020年,全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人,占总人口比重提升到17.8%左右。同时,高龄、失能、独居和空巢老年人数量将进一步增加,全社会用于老年人养老、医疗、照护、福利等方面的支出将持续增长,应对人口老龄化的任务十分艰巨。

    为应对人口老龄化的现象,做好养老相关工作,各地政府,特别是各地民政机构纷纷加强对国内养老行业的研究。譬如十一五期间,由上海市政府首先提出的“9073”养老格局,即90%由家庭自我照顾,7%享受社区居家养老(照顾)服务,3%享受机构养老服务,这一理念被民政系统广泛接受。而与此同时,以民政部牵头的各部门纷纷出文支持民间资本进入养老产业,鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式推进养老服务业供给侧结构性改革,加快养老服务业培育与发展,如《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号)、《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》(国办发〔2015〕84号)、《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》(财金〔2017〕86号)等。

     

     

    二、国内养老PPP项目现状

    截至2018年8月31日,全国PPP综合信息平台项目管理库中养老类PPP项目共计105个,项目总投资金额超过810亿元。目前,内陆地区除北京、上海、天津、重庆四个直辖市以及海南省五个省级行政区未推出养老PPP项目外,其他省份或多或少均有相关项目入库。

    图1 入库养老PPP项目区域分布

    入库养老PPP项目运作模式多以BOT为主,回报机制以可行性缺口补助为主。

    图2 入库养老PPP项目回报机制分布

    图3 入库养老PPP项目运作模式分布

    从目前统计数据上来看,养老PPP项目在我国的发展已经有一定的经验积累,各地基本都实施了若干个养老类PPP项目,在目前老龄化加剧的社会发展背景下,养老PPP项目势必会成为以后政府和社会资本合作的一大重点领域。

    那么,养老类PPP项目作为强需求、重运营的经营性项目,交易结构究竟应该如何设计,它的相关难点在哪呢?

     

     

    三、养老PPP项目交易设计难点分析

    养老类PPP项目在交易结构设计中,往往会遇到以下几个难题:

    前期调研的市场数据量大,难以收集

    要开展某个地区的养老PPP项目交易结构设计,首先需要对本地区养老行业的收费及客户群进行调研分析,要收集的基础资料和数据量较大,涉及面较广。为做好相关数据收集,首先需要查询国家、省市及本地区的政策及行业发展规划,特别是奖补政策及优惠政策等;其次需要进行本地区同类项目经营现状资料收集,对经营项目,收费标准等进行归类整理,最后需要对项目所在地周边的人口结构、健康、收入情况及竞争机构分布进行整理,分析项目可能的客户群。

    项目使用者付费收入较难预估

    由于养老项目的特殊性,项目主要收益点在于使用者(老龄人)的消费收入。在进行项目使用者付费预测时,一方面需要结合当地的消费水平及同类型项目收费情况,对项目各个收费项的年度收入水平进行预设,另一方面需要对本项目辐射范围内的老龄人受众进行分析,一般来说,此类项目由于新建期间缺乏品牌效应和必要的口碑宣传,在运营前几年床位入住率和其他养老服务的市场占有率相对较低,在经历2-3年的培育期之后,入住率和市场占有率会逐步上升,根据项目公司的服务水平,最终会在一个相对稳定的区间浮动。如何预估初始入住率和市场占有率、各自的增长率以及稳定水平,是项目交易结构设计时的一大难题。

    项目公司收益难以转出

    由于政府提供的养老服务一般定义为公益性的普惠型养老,以ppp模式合作的项目公司往往会成立非营利性组织,以便开展后续的运营工作。如何将非营利性项目公司的结余合理转出,以实现中标社会资本的合理利益诉求,是此类PPP项目交易机构设计的另一个难点。

     

     

    四、交易结构设计建议

    为解决上述问题,在养老类PPP项目交易结构设计时,可从以下几个方面展开思路:

    1、在成立项目公司外,专门成立运营公司,运营公司作为非营利性机构负责养老项目的运营,并同项目公司签订资产占用协议及管理协议,以实现项目公司的投资收益需求。

    典型的交易结构图如下:

    图4 典型养老PPP项目交易结构图

    2、根据当地人口结构特点及老龄人口退休金水平、居民工资水平合理预估当地养老服务消费能力。养老结构的收入水平很大程度上同当地的人口结构(老龄人口数量)、人口退休金水平、居民工资水平(养老服务消费能力)挂钩,在进行项目收入水平预估时,需要结合当地的历年统计年鉴和同类型项目运营情况进行合理分析。

    3、设置最低收益补充及超额收益分红机制。养老PPP项目由于具有一定期限的培育期,为保证培育期间项目公司能够提供持续的运营服务,可根据项目收入预估情况,考虑由政府方在培育期给予部分补助(独立于床位补贴等政策性补贴外的补助),并且在合作期内设置超额收益分成机制,若运营期内,由于收费定价水平的上升及其他因素导致项目公司收益情况增长,政府方有权获取超额收益的部分分成,以实现PPP项目“盈利不暴利”的目标。

     

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,养老PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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