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从资产端的角度分析PPP模式在旅游领域的运用模式

  • 此前文化和旅游部、财政部发布了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(下文简称《意见》)。《意见》提出,通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式,推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升,不断优化旅游公益性服务和公共产品供给,促进旅游资源保护和合理利用,完善旅游资源资产价值评估,更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要,大力推动旅游业提质增效和转型升级。本文将从资产端的角度,结合案例分析ppp模式在旅游领域的运用模式。 

    一、《意见》提出坚持“四项基本原则”,

    大力发展“九大领域”

    (一)旅游领域推广ppp模式的“四项基本原则”

    旅游领域如何推广ppp模式,《意见》明确了四项基本原则:

    一是深化对PPP模式的理解认识,防止简单化和片面化倾向,把公共服务供给作为界定PPP模式的核心,厘清政府责任与市场机制的边界。

    二是针对旅游业的不同类型,坚持公共服务属性,优化配置资源,保障旅游基础设施和公共服务供给,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。

    三是将公共服务产品质量和群众满意度作为政府付费的重要依据。加大政策扶持力度,强化绩效评价和项目监管,确保项目顺利实施、规范运作,防止地方政府违法违规或变相举借债务,防范财政金融风险。

    四是鼓励各类市场主体通过公开竞争性方式参与项目合作,明确各参与主体的责任、权利关系和风险分担机制,强化项目运营,树立契约理念,诚实守信,严格履约。

    《意见》就ppp项目的经营方式问题提出了创新性意见。《意见》提出的“推荐函”制度,即由文化和旅游部两部委共同论证遴选优质项目向社会推荐,选择推荐符合要求的优质旅游类PPP项目,积极鼓励民营资本参与PPP项目建设,不得设置限制条款或任意提高门槛。《意见》强调优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作的项目。这其中,鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资。鼓励保险资金按照市场化原则,创新运用多种方式参与项目,创新开发适合旅游PPP项目的保险产品。

    此举打破了以往PPP项目执行中仅靠银行债务融资的“瘸腿”方式,充分发挥中国政企合作支持基金和中国旅游产业基金的股权投资引导作用,鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资。

    (二)“九大领域”重点扶持

    推广PPP模式不能遍地开花,为此《意见》确定了九大重点领域:

    一是旅游景区。重点加强景区道路、环卫设施、游憩设施、标识系统等基础设施和安全设施建设,优先支持开放型景区开展旅游PPP项目建设。

    二是全域旅游。以创建全域旅游示范区为导向,对一定区域内的厕所、咨询服务体系、旅游引导标识系统、旅游资源保护等与酒店、景区等经营性旅游资源进行整合开发建设。

    三是乡村旅游。以促进乡村优秀传统文化的保护与传承为导向,在现代农业庄园、田园综合体、农业观光园、农村产业融合示范园、精品民宿等经营性开发中对垃圾收集站、旅游标识标牌等进行统一规划与建设。

    四是自驾车旅居车营地。依托交通集散地、景区景点等建设自驾车旅居车营地,加强水、电、气、排污、垃圾处理等基础设施和自驾游服务中心、环卫设施等配套建设。

    五是旅游厕所。通过以商建厕、以商管厕、以商养厕等方式,鼓励社会资本方对一定区域内的厕所进行统一开发建设和运管管理。

    六是旅游城镇。以加强城市、乡镇、街区等特色旅游资源的保护为导向,鼓励社会资本方将特色旅游资源的科学保护、合理利用及相关配套经营性服务设施的建设运营等进行统筹规划、有机衔接。

    七是交通旅游。支持地方政府将交通项目和旅游资源的利用融合建设、一体发展,鼓励社会资本方参与旅游风景道、邮轮港口、游船码头、公共游艇码头、旅游集散中心、通景公路及相关配套服务设施的建设。

    八是智慧旅游。鼓励和支持政府和社会资本方采取PPP模式开展智慧旅游城市、智慧旅游景区、智慧旅游公共服务平台、旅游数据中心、旅游基础数据库等建设。

    九是健康旅游等新业态。鼓励政府和社会资本方将旅游资源的经营性开发项目与养老、体育、健康、研学等领域公共服务供给相衔接。

    二、PPP模式在旅游领域的运用模式

    PPP模式虽是旅游融资的一种有效方式,但并非“一药治百病”的灵丹妙药,须因地制宜,针对省内成熟景区和新兴景区项目的不同融资需求,创新相应PPP模式。

    (一)成熟景区的PPP模式

    成熟景区经历长期的开发建设,功能相对较完善,可开发空间小,其核心诉求有两点:一是老景点的维护,二是新增板块的开发建设。景点的维护费用完全可以由景区的门票和其他经营收入承担,无需过多借助社会资本;新增板块的开发一般为休闲度假类项目,以旅游地产项目居多,需要引入大量资金。

    对于厕所、道路、街区、古村落等当前比较热点的旅游项目,成熟景区新建区域可选择相应模式和方式。

    (1)旅游厕所有两种模式选择。一种是外包模式,将厕所项目承包给私企,设计、施工等具体建设全由私企承担,政府只负责建好后支付相关款;另一种是采取私有化模式,把厕所作为传播广告的载体,将经营权和所有权拍卖给从事广告或者厕所产品的私人公司。

    (2)道路本身不具有自身盈利的特点,因此采取外包模式或者优质资源捆绑模式,将道路的建设承包给私企,或者与其他盈利点捆绑在一起给私人进行开发,给予可盈利项目一定年限的经营权,让其回收资本。

    (3)商业街区包含营利和公益项目,可选择资本补贴模式,政府负责街区的服务中心、邮电设施、医疗点等公共设施的建设,而将商铺、酒店等盈利项目的开发交付给私人企业。

    (4)古村落的开发包括村民房屋的更新、重建,涉及产权问题,可采取优质资源捆绑模式,给予私企部分门票收入,或者是将餐饮和住宿一定时期的建设和经营权。

    (二)新兴景区的PPP模式

    新兴景区要进行整体性打造,所需要的投资是巨额的、全方位的,而建设处于初步阶段,回报周期长,引进PPP模式势在必行。为了防止景区无序化、碎片化的开发,与专业的景区运营商合作,让其负责统筹协调整个景区的融资和开发,按照规划进行统一打造,政府自身则做好监督工作。

    考虑新兴景区在资金上的短板,在模式选择上以减少政府投入为基本原则,倾向选择特许经营模式。针对新兴景区一些亟待解决项目的融资问题进行梳理,包括对游客服务中心、停车场、厕所、道路、古村落以及商业街区等项目,建议采取下列相应的PPP模式。

    (1)游客服务中心、商业街区二者相类似,都包含营利和非营利的部分,适宜采取资本补贴模式。政府负责非营利部分的建设,私人承担营利项目的开发建设,并获得一定时期的经营权。

    (2)停车场和道路都是非营利性项目,须采取优质资源捆绑模式,给予一定时期的餐饮或酒店等项目的经营权。

    (3)考虑到新兴景区的品牌效应不足,厕所依赖广告的这种模式在建设初期不合适。因此选择优质资源捆绑模式较稳妥。

    (4)古村落开发可采取优质资源捆绑模式,给予开发公司一定时期的餐饮、住宿和娱乐的营利项目的建设和经营权。

    景区是引导旅游目的地建设的核心要素,是旅游投资的主要领域。只有高品质的景区才能带动地域旅游全发展,因此,景区投资必须放在首位考虑。PPP模式虽是旅游融资的一种有效方式,但并非“一药治百病”的灵丹妙药,须因地制宜,针对省内成熟景区和新兴景区项目的不同融资需求,创新相应PPP模式。

    随着时代的变迁,酒店、餐饮、购物、旅行社进入高度市场化阶段,已经不适合采用PPP模式,而旅游基础设施、旅游公共服务设施、依托自然资源和人文资源建设的旅游景区,以及泛旅游产业项目都适合按照PPP的要求进行包装设计。为防止某一行业和领域PPP项目过于集中,实践中可以把全域旅游PPP项目根据自身特点分解到养老、文化、体育、交通、教育、市政、医疗、信息等多个领域。

    三、案例分析

    大明宫国家遗址公园项目号称西安的“城市中央公园”,是与美国国家中央公园相媲美的世界级文化旅游景区。作为西安城市建设、大遗址保护和改善民生的重点工程,2007年西安曲江新区启动了大明宫国家遗址公园招标工作。曲江管委会充分利用“曲江模式”中的金融平台、独创“曲江-PPP模式”进行大明宫项目开发建设。

    项目融资来源组成

    (1)项目前期政府部门投资400亿元,主要用于非营利项目的开发建设。

    (2)针对大明宫国家遗址公园项目由国家开发银行与工商银行西安市分行等金融机构组建银行投资战略联盟,为大明宫项目周边的改造建设投资100亿元。

    (3)与香港中国海外发展有限公司(简称中海外公司)签署《大明宫遗址保护和周边开发项目战略合作框架协议》,投资规模达200亿元,项目相关配套基础设施以及高档住宅和商务中心等重大工程项目的投资建设达成合作意向。

    (4)与中国建筑股份有限公司签署《大明宫遗址保护和周边开发项目工程建设及城市资源运营合作框架议》,协议金额200亿元人民币。

    (5)与恒大地产集团西安有限公司签订《西安大明宫片区改造幵发项目战略合作意向书》,恒大集团投资100亿元人民币参与大明宫周边的城中村、棚户区改造。

    (6)大明宫遗址区保护改造办公室与建设银行曲江支行签订29.9亿元的合作协议。

    (7)大明宫遗址区保护改造办公室与金地集团签订40亿元战略合作协议。

    此外,曲江管委会以城市运营商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的开发模式,在大明宫遗址项目中,先建设完成遗址公园部分,之后再将周边的土地转让给实力较强的地产商,由地产商组织周边环境的改造与开发建设,以提升公园周边土地价值,为其他项目的开发建设筹集资金。

    大明宫国家遗址公园PPP模式建设的经验,对于PPP模式在旅游业运用具有一定的借鉴意义:

    首先,大明宫国家遗址公园作为公共产品的社会效益,同时也具备了作为商品的经济特性,属于旅游行业典型的准经营性项目。

    其次,大明宫国家遗址公园的开发建设资金以及前期的拆迁安置成本数额较大,单单依靠公园建成后门票收入及租金收入难以满足项目资金需求。而且,项目还包括遗址周边区域的改造规划,在整体规划范围中所占比例较高。PPP模式项目成功在于在对遗址充分保护下尽可能地发挥遗址的突出价值,并以此改善遗址周边环境,通过提升区域整体价值实现大明宫项目的增值。

    然后,PPP模式是一个复杂系统,运作程序繁杂。建立政府与社会资本的合作关系、明确责任分工、共同分担风险是PPP项目成功的基础。运用PPP模式需要妥善安排各参与方在项目中的权利和义务,要做好政府与社会资本方的责任划分,重视政府在项目中的规划作用,要制定详细项目计划,完善交易结构和项目管理机制。大明宫项目说明,在保证各参与方利益的情况下,注重保证参与方利益,科学设计交易结构,可以保障整个项目运作顺利进行。

    最后,组建一个能够进行“全寿命周期管理”的专业项目管理机构,有效的监督和良好的管理结构,比如西安市政府牵头的“西安曲江大明宫遗址保护改造委员会”方式来专门负责对项目的监管,社会资本与政府间进行协调,建立长效管理机制,值得借鉴。

    四、旅游业引入PPP模式的优越性

    在中国,虽然PPP模式主要应用于城市基础设施建设方面,但旅游项目开发同样具有城建项目类似的特点,例如建设初期投资巨大并且投资回报周期较长、经济效益收效比较慢、社会效益和环境效益明显等。根据上文内容,在我国旅游项目中引入PPP模式主要有如下优越性:

    (一)提高旅游项目的效率水平

    在我国旅游项目实际开发中存在着高投入、低产出、见效慢之类的问题,PPP模式可以将私企和市场机制引入旅游项目从而带动项目的市场竞争力。改变原先由于政府单独控制导致的传统项目引入私企先进的企业运作模式和管理经验,平衡项目的投资产出比,提升效率。

    (二)降低风险以吸引更多的民间投资

    PPP模式中由于有政府的参与,可以为企业平摊风险;并且,旅游项目具有明显的公益性与服务性,但是由于初期投入高、建设周期长、经济回报慢等特点,使得私企面临着资金不足和融资代价高等问题,因而私企单独投资旅游项目存在着较高的风险。而PPP模式中,私企可以尽早介入旅游开发项目,尽早的参与旅游项目风险识别、可行性研究,并可以在项目的初始阶段更好地识别和解决项目整个建设周期中的风险分配问题。同时,企业开可以获得国家土地、税收、贷款等方面的优惠政策支持以及生态建设的资金补贴。

    (三)能引入监督机制保障生态环境的恢复

    PPP模式中的第三方与项目没有直接关系,能够对政府部门与企业的合作及其成效进行可观的评估、合理的协调和严格的监督。政府公共部门在与私企合作的过程中,不但可以引入项目建设所需要的资金缓解财政压力,同时也有助于提升自身的监督、管理水平。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,旅游PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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