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【甘肃环保】供热PPP项目研究

  •  一、供热行业相关政策分析

    1、《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》

    “加快城镇天然气(含煤层气等)管网、液化天然气(压缩天然气)站、集中供热等设施建设,因地制宜发展大中型沼气、生物质燃气和地热能,县城逐步推进燃气替代生活燃煤,北方地区县城和重点镇集中供热水平明显提高。”

    2、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)

    “积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式,鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目,政府依法选择符合要求的经营者。”

    3、《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建[2015]29号)

    “城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营,提高服务质量。”

    4、《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》(建城[2016]208号)

    “民间资本可以采取独资、合资等方式直接投资城镇燃气、供热、垃圾处理设施建设和运营。可以采取合作、参股等方式参与供水、污水处理设施建设和经营。具备条件的民营企业可作为专业运营商,受托运营供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施……充分发挥开发性、政策性金融机构作用,加大对城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理等市政公用行业的信贷支持力度。”

    5、《“十三五”生态环境保护规划》(国发[2016]65号)

    “加快区域内产业转型升级,调整和优化能源结构,工业园区与产业聚集区实施集中供热,有条件的发展大型燃气供热锅炉……鼓励热电联产机组替代燃煤小锅炉,推进城市集中供热。”

    6、《“十三五”节能减排综合工作方案》(国发〔2016〕74号)

    “加快发展热电联产和集中供热,利用城市和工业园区周边现有热电联产机组、纯凝发电机组及低品位余热实施供热改造,淘汰供热供气范围内的燃煤锅炉(窑炉)……深化供热计量收费改革,完善脱硫、脱硝、除尘和超低排放环保电价政策,加强运行监管,严肃查处不执行环保电价政策的行为。”

    7、《关于申报市政公用领域PPP推介项目的通知》(财建[2016]495号)

    指出省级财政、住房和城乡建设部门要负责组织本行政区域内市政公用领域PPP推介项目申报工作,在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、城市地下综合管廊,海绵城市等市政工程领域选择优质项目。

    8、《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]1744号)

    指出在重大市政工程领域推广应用ppp模式,要求政府部门在充分认识PPP模式的重要意义的基础上,加强项目储备,推进项目联审工作,提高ppp项目操作效率,构建合理投资回报机制,保障社会资本合理的收益需求,规范项目实施程序,构建多元化退出机制,切实保障社会资本的权益。

    9、《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》(发改投资[2016]2068号)

    指出要计划选择具有一定PPP工作基础、有较好的项目储备和发展空间的中小城市,探索中小城市的PPP创新工作。同时鼓励部分省份在市政领域相关行业开展PPP创新工作,即开发市政领域市场,打破地域垄断,完善费价机制,设置行业平均基准利润率,支持提高市政产业集中度,完善行业监管机制,形成可复制、可推广的经验模式。

    10、《关于印发北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021年)的通知》(发改能源[2017]2100号)

    “加快发展为县城供暖的农林生物质热电联产。鼓励对已投产的农林生物质纯凝发电项目进行供热改造,为周边区域集中供暖。利用燃气锅炉启停灵活的优势,鼓励在集中供热区域用作调峰和应急热源……大力发展供热市场。放开能源生产、供暖等方面的准入限制,鼓励民营企业进入清洁供暖领域,多种模式参与集中供热设施建设和运营……在适合集中供暖的区域,优先以热电联产满足取暖需求,加快推进热电联产替代燃煤锅炉。”

    从上述政策条文可以看出,供热项目属于重大民生事项,国家肯定了以PPP模式引入社会资本参与供热项目建设运营,以解决政府投入不足的问题,提高供热效率,为供热项目PPP运作提供了政策基础。

     

    二、甘肃省供热PPP项目现状分析

    (一)投资规模情况

    截止8月中旬,甘肃省PPP在库项目总数78个,总投资2286.99亿元(其中管理库项目55个,总投资1552.02亿元;储备清单项目23个,总投资734.97亿元);甘肃省供热类PPP在库项目总数8个,总投资35.88亿元(其中管理库项目6个,总投资26.74亿元;储备清单项目2个,总投资9.14亿元)。经分析,甘肃省供热项目的投资规模在5亿元以内的占75%,说明供热项目的投资规模普遍不大。

    (二)所属区域情况

    甘肃省供热PPP项目中,平凉、白银、张掖各有2个项目,酒泉、临夏各有1个。

    (三)运作方式情况

    从运作方式来看,甘肃省PPP供热项目中采取BOT运作方式的有7个,采取BOT+TOT运作方式的有1个。

    供热PPP新建项目多选择建设-运营-移交(BOT)运作方式,存量类项目主要采取转让-运营-移交(TOT)运作方式,存量加新建类项目则采取BOT+TOT运作方式。

    BOT模式在供热PPP项目中的主要特点:减少政府开支,从而减少政府债务和赤字;引进社会资本或企业的优势,发挥社会私营机构的能动性和创造性,引进先进管理经验和现金技术,提高供热运营的效率,推动供热市场化改革进程。

    BOT+TOT模式的主要特点:以现有的投产项目为基础,盘活城市基础设施存量资产,用于城市建设;政府收益提前,利用资源配置盘活国有资产的价值,减少财政压力;提高了项目的整体管理水平和运转效率;投资者获得项目产权或经营权,利用产权或经营权通过经营或金融融资途径获得更多的项目现金收入获取理想回报;己建项目己经具备运转条件,减少了建设投资和风险。

    (四)回报机制

    甘肃省PPP供热项目中,采用使用者付费的有7个,采用可行性缺口补助的有1个。

    城市供热PPP项目属于经营性项目,具备使用者付费基础,通常由社会资本或项目公司提供供热服务并收取供热服务费获得投资收益。供热项目作为关乎国计民生的重要基础设施,实践中一般采用政府定价。所以大部分PPP供热项目采用使用者付费的回报机制。

    此外,部分供热PPP项目收取的城市供热服务费无法满足社会资本的合理收益需求,需要政府提供财政补贴,即项目实行可行性缺口补助回报机制,可根据项目实际情况,设置合理的竞争指标,如运营收入、运营成本、合理收益需求等,确定政府提供可行性缺口补助的范围和标准。

    (五)合作期限

    甘肃省全部供热PPP项目的合作年限均在25年以上,其中合作期限为30年的有6个。

    从全国范围来看,大部分供热PPP项目的合作年限也在25年以上。供热类项目属于重大民生项目,延长政府和社会资本合作的期限,可以减轻财政货币资金补贴数额。

    (六)所处阶段

    甘肃省在管理库的6个PPP供热项目中,处在准备、采购、执行阶段的项目分别有2、1、3个,有一半处于执行阶段,项目落地率较高。

    供热项目是一项民生工程,建设完成后可以减少城市污染,带动产业发展,改善人民生活环境,方便居民日常生活,其经济效益、社会效益和环境效益都很显著,人民需求迫切,政府大力支持,所以此类项目落地率较高。

     

    三、甘肃省供热PPP项目存在的问题  

    (一)供热项目市场化程度不高

    甘肃省现辖12个地级市、2个自治州,86个县(市、区)。目前从财政部PPP综合信息平台来看,只有5个市8个县(区)在供热项目中引入社会资本,采用PPP模式来运营项目。大多的城市城镇供热主要是由政府或下属单位垄断式经营,供热体制僵化、生产效率低、生产成本居高不下、节能环保意识差、技术水平停滞落后、供养人员成本高,这一系列的问题长期存在,严重制约和影响着城镇供热行业的发展。

    (二)社会资本方的选择问题

    据了解,平凉市某县城区集中供热项目原计划2017年5月底完成社会资本方招标,6月份开工建设,9月底竣工,10月底完成调试并投入运营。由于社会资本方经验不足、管理水平缺乏、运营能力较弱等原因,未能按时完工,使整个城区的供热出现了严重的问题,给人民群众造成了极大的不便。

    供热PPP项目属于重大民生项目,涉及到人民群众的根本利益,对社会资本的融资能力、建设水平、运营管理水平、服务水平、自身财务管理等方面都有较高的要求。社会资本方的选择好坏是项目能否成功的关键因素之一。所以,在选择社会资本时一定要综合考虑、严格筛选,在供热效率、供热质量、供热安全等方面要提出较高要求。

    (三)调价机制的问题

    关于供热服务的价格,根据《价格法》第十八条的规定,重要公用事业价格一般实行政府定价或政府指导价,供热项目作为关乎国计民生的重要基础设施,实践中一般采用政府定价。即城市供热PPP项目中,社会资本或项目公司无供热服务价格的决定权。供热服务价格的制定或调整均应符合政府定价项目的要求。以临夏市集中供热PPP项目为例,供热采暖价格实行市政府统一定价,其价格定价和调整须经临夏市人民政府根据相关法律法规和国家政策组织制定并批准,项目公司严格执行。

     实践中大部分供热项目采用燃煤作为主要能源,因此煤炭价格直接影响项目的供热成本,简单的调价公式计算不能准确反映真实的价格变动情况。目前的实施方案中虽然提到,因原材料价格波动幅度较大或收费标准低于邻近地区行业标准的,或经审计项目公司连续亏损无法正常经营的,项目公司有权向政府申请供热价格调整,但是并未涉及当项目公司向政府提出申请后,到底该采用怎样的具体措施和办法来进行调价,调价周期是多长时间,是根据什么来确定调价周期。

    (四)风险评估不足

    分析甘肃省现有的8个供热PPP项目,风险管理分配与解决办法仍然按照普通PPP项目的方法来识别和处理,涉及了法律、政策变更风险、政治风险、审批风险、税收风险、涉及风险、建设风险、运营风险、融资风险、政府信用风险、不可抗力风险等其他类PPP项目均涉及的风险。但是,供热项目属于民生行业,受当前能源端能源价格尚未理顺和末端用热价格政府定价的制约,采用PPP模式具有一定的风险性。另外,政府规制方面的法律法规配套滞后,政府自身信誉、违约、腐败问题,政府监督机制不完善,定价机制不完善,PPP项目公司垄断缺乏竞争现象,资本参与方自身营理问题,还有涉及到公众利益的供热安全、供热质量等众多因素是影响PPP项目推进和保持稳定长期发展的重要风险环节,也是现在供热行业PPP模式存在的问题,合作的目的往往只解决和关注单方利益、规避单方风险,忽视了消费者这个关键的公共利益者,有可能使得公共利益受到损害。

    PPP模式在供热行业的应用有其自身的特点,更要重视和加强PPP项目的全方位风险管理。

    (五)供热技术落后

    目前甘肃省供热方式主要有以下四种类型:集中供热锅炉房供热、分散燃煤小锅炉房供热、分散燃气锅炉房供热、住户壁挂炉采暖。但大部分城区还存在燃煤分散供热小锅炉房,用户采用低效率、高污染的老旧供热方式,锅炉房处于高能耗、高污染的现状。随着市区发展,采暖面积的增加,目前分散无序的采暖供热模式,大气污染和能源浪费的状况将进一步加剧,严重影响了市民的日常生活,制约了城市各项事业的发展,属于环境整改的对象。

    四、甘肃省供热PPP项目发展对策及建议

    (一)提高供热项目市场化程度

    西部省份属于贫困地区,政府财政支出压力大,税收等财政收入不足以提供公共服务,而供热项目属于刚需,此时,PPP模式的引入可有效缓解和化解政府债务,减轻财政负担,有利于通过合作引进新的技术和管理理念、提升行业总体管理水平、促进供热行业的深化改革、推动市场化进程,意义深远。所以,政府应该打破以往的传统模式,倡导和鼓励在供热领域积极运用PPP模式,提高供热项目的市场化程度。

    在已有的供热PPP项目运营过程中,要特别注重PPP项目运营监管,切忌“虎头蛇尾”式的扶持项目上马,而忽视对运营管理的监控,做到善始善终、贯穿始终,树立长期管理的理念,形成一套切实可行的运营监管方案,做好示范工作,积累供热领域的成功经验,为后续项目的全流程实施提供良好的理论基础。

    (二)社会资本方的选择

    社会资本方各方面能力的强弱是项目能否成功运行的关键因素之一,供热项目因其自身的特殊性更是如此。

    在社会资本采购阶段,要加强对社会资本的综合评估,除了对通常的融资水平、建设水平、运营管理水平、工程资质等有较高要求之外,更要考虑能否提高供热服务水平、保障供热质量和供热安全等问题,并要求社会资本或项目公司有建立应急处理机制、保障项目应对供热事故的能力。

    在运营监管过程中,要加强对社会资本方的管理监督机制。通过履约管理、行政监管、公众监督等方式进行监督管理。通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核,并将绩效考核结果与项目公司利润相挂钩,对项目公司形成一定的激励作用。

    在与社会资本方合作初期,可以对入选社会资本进行PPP基础知识的培训,加深对PPP的认识和理解,并学习借鉴其他地区或者财政部示范项目的成功案例经验,结合自身实际情况,发现问题并解决问题。

    (三)调价机制问题

    为确保热力企业正常生产经营和城乡居民冬季供热采暖需求,运营过程中应实行热力出厂价格与煤炭价格联动,将煤炭价格作为供热服务价格调整的重要因素。由政府启动价格调整机制来确保热力企业正常生产经营和城乡居民冬季供热采暖需求。

    (四)加强风险管理

    除了法律、政策变更风险、政治风险、审批风险、税收风险、涉及风险、建设风险、运营风险、融资风险、政府信用风险、不可抗力风险等其他类PPP项目均涉及的一般风险之外,还应对涉及公众利益的供热安全、供热质量、供热服务等风险环节的分析管理以及分配。PPP模式在供热行业的应用有其自身的特点,更要重视和加强PPP项目的全方位风险管理,推进供热PPP项目的长期稳定发展。

    (五)提高供热技术

    为推进大气污染防治,提高能源利用效率,促进热电产业健康发展,解决我国北方地区冬季供暖期空气污染严重、区域性用电用热矛盾突出等问题,在实施条件具备的区域,国家鼓励推行实施热电联产操作模式。热电联产包括工业热电联产项目和采暖型热电联产项目,实践中城市供热项目若政府决定采用PPP模式操作的,对具备热电联产条件的区域,鼓励引入社会资本按照热电联产操作模式进行运作。

    此外,为实现清洁能源的改造,可以考虑启动“煤改气”工程,实现节能减排,减少燃煤的烟尘和硫化物的排放污染。通过供热改革和PPP模式的合作,供热效率和供热质量也将得到大幅提升,使得广大民众和用热企业得到更好的服务,缴费率大大提高,用户投诉率大幅降低,用户的满意度大大提升。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,甘肃PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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