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城镇综合开发PPP项目落地过程重难点分析(上)

  •  曹珊  全国律协建房委秘书长,财政部PPP入库专家,住建部市场监管司法律顾问,上海市建纬律师事务所副主任、PPP中心主任。

     

    李达昊   上海市建纬律师事务所律师,毕业于中国政法大学,拥有工程、法律、金融学多重教育背景。曾任大型国有施工企业项目技术负责人、项目经理。具有一级市政建造师、土建造价师等执业资格。

    李玉   上海市建纬(南京)律师事务所PPP业务团队律师助理,高级工程师,一级注册结构工程师,注册咨询(投资)工程师。毕业于哈尔滨工业大学,曾在大型甲级设计院从事结构设计十二年,在房地产公司从事技术管理两年。

    引言:

    综合开发很难有个具体的定义,其作为一种开发理念或开发思维的意义更大。综合开发的理念,是相对于单项建设提出的,综合开发项目是由若干单项建设项目组成,但并非是这几个单项的简单捆绑,而是构成有机的整体。不同的单项在有机整体里负于不同的功能,以产业规划为主导,有计划、有步骤的实施。综合开发理念的优点在于其综合性和开发性,综合性是指区域内项目全生命周期的集成,开发性指对具有正外部性项目的挖掘利用。目前综合开发存在的领域有:城镇综合开发、工业园区开发、特色小镇建设、旅游综合开发、农业综合开发、高铁车站站点综合开发、地铁上盖物业综合开发等。

    我们今天主要讲的是城镇综合开发ppp项目。业内人士对什么是城镇综合开发项目下过定义。城镇综合开发就是以土地开发利用为基础,以投融资为关键,以运营绩效为导向,对新城或者旧城技术集中连片统筹开发,是新型城镇化建设和经济结构优化发展的重要方式。城镇综合开发是包括五大内容,一般就是通常城镇综合开发项目包括规划设计、土地整理投资、基础设施及公用设施建设,以及运营服务和产业的发展服务。在PPP之前,也有城镇综合开发。那么,为什么现在大家纷纷在用ppp模式来做城镇综合开发呢?我们今天要讲的第一部分就是有关城镇综合开发PPP项目的重点政策。重点政策包括PPP的一般政策、土地政策。

    第一部分

    政策解读

    一、《国家土地管理局关于加强城镇综合开发建设用地管理工作的通知》(〔1987〕国土〔建〕字第128号)

    (一)凡从事城镇建设综合开发,包括进行基础设施建设、房屋建设、旧城改造等都要符合城市总体规划的要求,做到开发一片、建成一片、收效一片,充分发挥土地的综合效益。土地管理部门要配合有关部门积极参与城镇建设综合开发计划的编制工作。(对城镇综合开发的范围做了规定)

    (二)城镇综合开发建设用地受国家非农业建设用地计划指标的控制……

    (三)综合开发建设用地属国家建设用地,应按照《中华人民共和国土地管理法》规定的国家建设征用土地的程序和批准权限办理申请报批手续…

    (四)土地管理部门要做好综合开发建设用地的登记、发证工作,建立地籍档案制度。

    (五)加强对城市综合开发建设用地的监督管理。

    第一点可以说对城镇综合开发的范围最早做了一个政策上的范围的举例界定,基础设施建设、房屋建设、旧城改造等。而且也提出了要求:开发一片、建成一片、收效一片,充分发挥土地的综合效益。

    所以,从这个可以检索到的有关城镇综合开发的最早的政策里,可以看出来,城镇综合开发项目无论在这几十年里采用哪种模式,都离不开一个关键的问题——土地。城镇综合开发PPP项目的政策不仅要关注到土地政策,也要关注到PPP模式的相关政策文件。

    二、建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见(建市[2003]30号)

    该文件提出:鼓励有投融资能力的工程总承包企业,对具备条件的工程项目,根据业主的要求,按照建设—转让(BT)、建设—经营—转让(BOT)、建设—拥有—经营(BOO)、建设—拥有—经营—转让(BOOT)等方式组织实施。

    这个文件给了BT模式政策支持。BT模式即建设-移交模式,即土地储备机构通过委托或招标等方式确定企业作为土地一级开发项目的开发主体,由该企业进行投融资、组织建设和管理工作,工程竣工后政府方按照协议赎回该项目设施等,企业的投资收益主要是土地前期开发成本或投资额的一定比例。BT模式下,政府方进行土地一级开发的基础设施建设,由企业提供资金,政府方是支付回购款的直接债务主体,一定程度上增加了地方政府的负债压力。

    虽然这个文件本身并没有失效,但是目前BT模式是不允许的。BT模式在别的国家可能属于PPP模式,但是在我国目前一定不属于PPP模式。

    三、《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》

    从1987年的文件,我们回到近期,2014年。从《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中,我们可以得出城镇综合开发PPP项目应该遵循的原则。做城镇综合开发PPP项目应该对此心中有数。

    该文件《优化城市空间结构和管理格局》一章,提出《第一节改造提升中心城区功能》。

    完善中心城区功能组合,统筹规划地上地下空间开发,推动商业、办公、居住、生态空间与交通站点的合理布局与综合利用开发。

    • 制定城市市辖区设置标准,优化市辖区规模和结构。

    • 按照改造更新与保护修复并重的要求,健全旧城改造机制,优化提升旧城功能。

    • 加快城区老工业区搬迁改造,大力推进棚户区改造,稳步实施城中村改造,有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造,全面改善人居环境。

    《第二节严格规范新城新区建设》提出:

    • 统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设,推进功能混合和产城融合,在集聚产业的同时集聚人口,防止新城新区空心化。

    • 加强现有开发区城市功能改造,推动单一生产功能向城市综合功能转型,为促进人口集聚、发展服务经济拓展空间。

    《第三节改善城乡接合部环境》提出:

    • 提升城乡接合部规划建设和管理服务水平,促进社区化发展,增强服务城市、带动农村、承接转移人口功能。

    • 加快城区基础设施和公共服务设施向城乡接合部地区延伸覆盖,规范建设行为,加强环境整治和社会综合治理,改善生活居住条件。

    • 保护生态用地和农用地,形成有利于改善城市生态环境质量的生态缓冲地带。

     

     

    四、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)

    财政部、国土资源部、人民银行、银监会联合下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号),出台了史上最为严格的土地储备制度改革措施。本文立足于规范土地储备和资金管理问题,最终目的是加强地方政府性债务的管理,表面上对土地储备相关各方相当不利,实质上给相关各方带来较大的发展机遇。

    (一)地方政府

    对于地方政府来说,土地储备已成“鸡肋”,系统解决土地财政问题的时机基本成熟。改革开放以来,中国大陆借鉴香港、澳门的经验,用经营土地的方式来推进城市化,从此地方政府走上了土地财政之路。土地财政的核心是土地储备,其主要运作模式为地方政府以土地储备的方式,利用土地抵押从银行融资,再利用所融资金进行下一轮的土地储备和开发。不可否认土地储备对于推进城市化发挥过重要、积极的作用,但随着城市化发展到一定程度,建设用地需求逐步萎缩,地方政府土地出让收入也将逐渐减少,甚至土地储备规模越大,资金压力越大,政府债务风险越大。在新形势下,土地储备融资功能趋于弱化,对于二、三线城市来说甚至可能成为政府的财政负担,土地储备对于地方政府来说有如一块“鸡肋”,由此对土地储备制度进行系统性改革的共识基本达成,自上而下、上下一体地解决土地财政问题的时机基本成熟。

    (二)土地储备机构

    本文在以往政策的基础上,出台了“一刀切”的规定:(1)每个县原则上只能成立一个土地储备机构,并纳入名录管理;(2)土地储备机构不得从事与承担土地储备无关的事务,已经承担的应该剥离和划转;(3)存量土地储备贷款纳入政府性基金预算管理,并逐步发行地方政府债券予以置换;(4)新增土地储备项目所需资金严格纳入政府性基金预算,不足部分通过地方政府债券筹集资金解决,自2016年1月1日起各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备机构融资职能的彻底取消,意味着土地储备即将回归设立之初的统一性和公益性安排,对于化解地方政府债务危机,促进法治政府建成具有划时代意义。值得特别注意的是新增土地储备筹资方式的调整,从今年开始土地储备机构只能从土地收益基金、土地出让收入、其他财政资金和地方政府债券中筹措,而前述三类资金是远远不够的,地方政府无论是基于扩大土地储备规模的考虑,还是出于延迟财政债务风险的动机,都会要求中央政府增加发债的限额,加快发债的进度,由此土地储备专项债的发行可能成为今后很长一段时间的热点。

    (三)政府融资平台公司

    对于政府融资平台公司来说,市场化转型已成当务之急,平台公司迎来发展机遇。平台公司与土地储备制度同步而生,但直到2010年国务院才在《关于加强政府融资平台公司管理有关问题的通知》中给其一个明确的定义,即“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体”。土地储备机构是事业单位,本身并不具备单独进行项目开发的能力,在实际运作过程中,更多地是直接依赖平台公司作为投融资主体,由此带来一系列问题,比较突出的是两个方面:(1)将用于土地储备的信贷资金挪作基础设施建设等其他用途;(2)土地储备机构和平台公司职能混同,造成地方政府债务无序增长。为此,本文明确要求平台公司“一律不得再从事新增土地储备工作”,包括平台公司在内的所有单位均“不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。平台公司将土地储备贷款用于其他项目的可能性已被完全堵死,未来可能面临较大的流动性压力。为提高平台公司的实力,实现平台公司的可持续融资和做实、做大、做强,地方政府可按本文要求“将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分”剥离至平台公司,支持平台公司加快市场化、实体化、规范化和多元化转型。

    (四)土地储备项目

    对于土地储备项目来说,原有融资筹资的大门全部被关上,唯一的出路在于PPP模式。第7条提出的“推动土地收储政府采购工作”,其中明确要求“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”无论是拆迁安置补偿方面的政府采购服务,还是前期开发方面的政府采购,均为PPP模式的应有之义。PPP在土地整理中的应用将会呈现出如下特点:(1)土地储备机构将成为代表政府的项目实施方;(2)平台公司以及从土地储备机构剥离的单位将通过市场化转型成为社会资本方之一;(3)银行贷款的对象将不是项目实施方,而是社会资本方,既然融资的平台公司是社会力量,那么贷款、理财、基金等形式都可以使用;(4)银行贷款的还款来源不再是土地出让收入,而是政府采购合同内列入预算的财政资金,包括政府发行债券筹措的资金。

     

    五、财政部发出《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)

    90号文的亮点归纳起来主要有:特定领域强制实施PPP;保障民企同等待遇;扎实做好项目前期论证;禁止伪PPP变相融资、政府付费要与服务绩效挂钩;PPP采购可以两标并一标;信息披露和公开。

    1、强制实施PPP

    90号文规定,要进一步加大PPP模式推广应用力度。在中央财政给予支持的公共服务领域,可根据行业特点和成熟度,探索开展两个”强制“试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。

    2、民企同等待遇

    90号文明确规定,要营造公平竞争环境,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业,按同等标准、同等待遇参与PPP项目。要合理设定采购标准和条件,确保采购过程公平、公正、公开,不得以不合理的采购条件(包括设置过高或无关的资格条件,过高的保证金等)对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇,着力激发和促进民间投资。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目,各级财政部门将不再安排资金和政策支持。

    3、重视前期论证

    90号文明确,要扎实做好项目前期论证工作。在充分论证项目可行性的基础上,各级财政部门要及时会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证,切实防止无效投资和重复建设。

    PPP项目的建设程序与传统投资模式相同的是前期都要进行可行性研究、立项审批、用地预审、环评等工作;与传统投资模式不同的是,PPP项目在可行性研究后还要进行物有所值评价和财政承受能力论证。可行性研究解决的是工程项目能否立项投资建设的问题,而物有所值评价和财承报告回答的则是工程项目是否适宜采用PPP模式建设的问题。

    4、禁止伪PPP变相融资、政府付费要与服务绩效挂钩

    90号文规定,要科学设计PPP项目实施方案,确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征,防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任,避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期支出责任,规避PPP相关评价论证程序,加剧地方政府财政债务风险隐患。要加强项目全生命周期的合同履约管理,确保政府和社会资本双方权利义务对等,政府支出责任与公共服务绩效挂钩。

    政府的固定回报承诺是指无论社会资本方经营状况如何,都可以按照事先的约定向政府收取固定的收益,社会资本方不承担经营风险和后果,这会使社会资本方没有动机做好项目建设和经营管理工作。

    回购安排是指政府回购项目资产,也就是原来的BT模式,即企业先投资完成工程项目建设后即移交给政府,中间没有经营环节,政府在短期内向企业支付工程款项,等同于政府花钱购买了工程。

    明股实债是指政府方同意在合作期间以股权转让的方式收购社会资本方持有的项目公司的股权,收购金额一般包括了社会资本方的投资本金和一定的溢价收益。这也相当于社会资本方没有承担投资和经营风险,构成固定回报。

    很显然,无论是固定回报还是回购安排或明股实债,都是政府的变相融资行为,都构成政府的债务性支出,都使社会资本方获得了实际上的债权人地位,这与PPP的内在要求是对立和冲突的,是典型的伪PPP,应当禁止。

    PPP的核心在于运营和服务,政府购买的是服务而非工程,必须重视社会资本方的运营责任和服务质量,将政府付费与服务绩效挂钩。

    PPP模式,政府的角色是公共服务的购买方和监督者,不再是传统投资模式下工程项目的业主方。社会资本方承担着PPP项目的投资建设和经营管理责任。在PPP项目全生命周期中,建设期只有几年时间(一般是1-3年),经营期则长达十几年甚至二十几年。政府和社会资本方的合作最主要的就是在经营期的合作,社会资本方通过经营管理提供公共服务,政府方则通过绩效考核来支付服务费用。对社会资本方而言,是在建设期投资、在经营期收费。没有经营就没有收费、达不到绩效也无权收费。而对政府方来说,由于购买的不是工程而是服务,因此付费期间不是在建设期而是在经营期,支付的不是建设费而是服务费,且服务费的支付与绩效挂钩,服务达不到绩效标准的,政府可以行使先履行抗辩权,拒付服务费用。而伪PPP脱离经营责任保证回报,完全违背了PPP的内在要求。

    5、PPP采购两标并一标

    90号文明确,对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,按照《招标投标法实施条例》第九条的规定,合作方可以不再进行招标。

    可以看出来,事实上,有关PPP的政策在90号文里其实基本上都有了,即便后来的最严92号文里的很多内容也是从90号文里可以看出来源的。

    六、《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)解读

    2016年《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知(财综〔2016〕4号)》规定:自2016年1月1日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。而2017年的62号文新办法,通过发专项债即开“正门”,将用于偿还专项债务的土地储备资产、及其预期土地出让收入显性化。这还是从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”。防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。这与2016年财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知(财综〔2016〕4号)》遥相呼应。除了呼应,也对其做了更为明确的规范。

    归纳该文件的重点为:1.核心是土地储备机构压缩管理,每级政府原则上只能一家;2.划分土地储备和城投公司界限;3.限制土地储备机构从金融机构融资功能,只能走地方政府自身预算渠道。更详细展开如下:

    (一)清理压缩现有土地储备机构

    为提高土地储备工作效率,精简机构和人员,每个县级以上(含县级)法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构,统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。

    (二)进一步规范土地储备行为

    土地储备机构不得在土地储备职能之外,承担与土地储备职能无关的事务,包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务,已经承担的上述事务应当按照本通知第一条规定限期剥离和划转。

    (三)合理确定土地储备总体规模

    各地土地储备总体规模,应当根据当地经济发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。

    (四)妥善处置存置土地储备债务

    对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款,应纳入政府性基金预算管理,偿债资金通过政府性基金预算统筹安排,并逐步发行地方政府债券予以置换。

    (五)调整土地储备筹资方式

    土地储备机构新增土地储备项目所需资金,应当严格按照规定纳入政府性基金预算,从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排,不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内,根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素,合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。

    (六)规范土地储备资金使用管理

    根据《预算法》等法律法规规定,从2016年1月1日起,土地储备资金从以下渠道筹集:

    一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。

    二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;

    三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金;

    四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;

    五是上述资金产生的利息收入。

    重点是在第六点。土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支,不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费,应当与土地储备资金实行分账核算,不得相互混用。

    (七)推动土地收储政府采购工作。

    土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

    七、财办金【2017】92号文

    2017年11月份,财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号,以下简称“92号文”),提出为规范PPP项目运作,遏制隐性债务风险增量,一方面要严格新项目入库标准,另一方面要集中清理不合规的已入库项目,并对各类不合规情形列出负面清单。综合开发PPP项目与其他PPP项目一样,需要特别关注文件内容的以下几点:

    (一)纯政府付费类的综合开发项目机会可能受挫

    92号文指出“优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目”。而对于综合开发项目而言,按照过去此类项目常见的运作模式,其建设范围主要以征地拆迁、配套基础设施和公共服务设施新建为主;从回报机制来看,此类项目投资规模巨大,且自身的经营性收益来源较少,项目公司或社会资本主要通过政府付费收回投资成本及合理收益,再加上体量较大,更容易对地方财政造成巨大的压力。地方政府若过去解读“审慎”二字,为降低自身行政风险,可能会造成综合开发项目发展。

    (二)商业地产开发、招商引资项目等内容不得纳入PPP合作范围

    92号文规定对于“不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等”的项目,不得入库。在过去的一些综合开发PPP项目实践中,不乏一二级联动,将商业地产开发、招商引资等不属于公共服务领域的内容纳入PPP范围的做法,在92号文出台之后此类项目显然将会被列入禁止入库的范围。

    前面政策解读也已经指出, 92号文内容并非新创。国家政策一直规定政府和社会资本合作的适用领域只能是政府负有提供义务的基础设施和公共服务领域。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)指出,“对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,政府不得向社会力量购买”;《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)规定:“要严格区分公共服务项目和产业发展项目,在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作”。

    (三)前期准备工作不到位的项目不得入库

    92号文规定,对于“新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的”项目不得入库,根据财政部PPP综合信息平台的实际运行管理流程来看,首先,上述“不得入库”指的主要是“管理库”而不是“储备库”;其次,上述的“立项审批手续”是指要完成项目的可行性研究报告/资金申请报告或申请核准项目的报告,并取得相关主管部门的批复。

    前文已经详述综合开发项目的特点:合作范围复杂,子项目数量众多,建设周期较长,常需要分期开发。无论在建设内容、规模、投资额上都有较大的不确定性,常常还会涉及区域的相关规划调整,需要引入具备产业规划能力的社会资本参与项目的策划与设计。这些复杂和不确定性决定了其无法像单体项目一样,在社会资本招选之前就完成项目立项、可行性研究、初步设计等前期工作。因此,按照此类项目过去的做法,往往是在社会资本招选完成之后再进行具体的项目立项审批手续,或者先将整个项目做一个粗线条的整体立项,在涉及具体子项目的时候再分别深入做可研和设计工作。但前述做法都不符合92号文规定的前期准备工作要到位的要求。因此,预计在未来综合开发PPP项目的推进中,需要更加注重项目的前期规划、立项等工作的开展,确保PPP实施流程与投资项目审批监管流程的有序衔接。

    (四)综合开发项目的两评论证应当符合相关规定

    92号文规定未通过物有所值评价和财政承受能力论证的的新项目不得入库,未按规定开展“两个论证”的已入库项目,包括虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定的情形,将面临被清退出库的风险。

    在过去的综合开发类PPP项目中,前期准备工作的成熟度不够,项目边界条件相对模糊,建设内容、规模、投资额等均具有不确定性,这些都令PPP项目实施方案编制过程中做经济测算以及两评中做定量分析相对困难。因此,导致两评流于形式。在以政府付费作为主要收入来源的项目回报机制安排下,可能导致政府财政支出责任存在超支风险,最终影响项目的落地和继续。92号文反复强调两评合规性实在是源于现实之难题。

    (五)以债务性资金充当资本金的项目存在不合规风险

    “违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份”也是92号文的重要负面清单。从此,该文印发之前的PPP项目中常见的“小股大债”、“股东借款”等通过债务性资金解决项目资本金来源的方式未来已难以为继。

    八、新修版《土地储备管理办法》解读(2018年1月3日)(国土资规【2017】17号)

    2018年1月3日,国土资源部、财政部、人民银行、银监会对原《土地储备管理办法》进行了修订,联合印发了新的《土地储备管理办法》(以下简称《办法》),以进一步规范土地储备管理,落实党的十九大关于加强自然资源资产管理和防范化解重大风险的要求。

    土地储备资金实行“专款专用”

    新修订的《办法》要求加强土地储备资金管理,资金收支严格执行财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定,通过财政预算安排,实行“专款专用”。

    一是严格按照规定用途使用土地储备资金,不得挪用。土地储备机构所需的日常经费与土地储备资金实行分账核算,不得相互混用。

    二是按规定编制土地储备资金收支预算,年终时报送收支决算,由财政部门审核或者由同级财政部门指定具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。

    三是土地储备专项债券资金管理执行财政部、国土资源部联合印发的《地方政府土地储备专项债券管理办法》等规定。

    强化土地储备债务风险防控

    控制债券资金用途。土地储备专项债券资金只能用于发债项目涉及的取得土地费用、前期开发费用以及项目管理费用。执行中,通过资金预决算审核、实地检查、定期听取汇报等方式进行监管。各级国土资源部门可通过土地储备信息监管系统,对土地储备机构每一笔资金支出的具体使用方向进行查询、统计、分析,并与同级财政等部门进行信息沟通对接。

    九、政府购买服务在城镇综合开发项目中的应用

    根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)意见,政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务,突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域,要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域,要更多更好地发挥社会力量的作用,凡适合社会力量承担的,都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,政府不得向社会力量购买。各地区、各有关部门要按照有利于转变政府职能,有利于降低服务成本,有利于提升服务质量水平和资金效益的原则,在充分听取社会各界意见基础上,研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录,明确政府购买的服务种类、性质和内容,并在总结试点经验基础上,及时进行动态调整。

    《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综(2014)96号)对政府购买服务的概念、购买内容及指导目录做了明确的规定。政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项,适合社会力量承担的,应当按照政府购买服务的方式进行。不属于政府职能范围,以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项,不得向社会力量购买。

    《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综(2014)96号)第十四条规定,除法律法规另有规定外,下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录:(一)基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。(二)社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。(三)行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。(四)技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。(五)政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策(立法)调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。(六)其他适宜由社会力量承担的服务事项。

    政府购买服务与PPP模式的适用范围存在部分重合,主要有:养老服务、医疗卫生、住房保障、公共文化、公共体育、公共交通运输、环境治理、城市维护等。政府购买服务适用的项目范围受政府购买服务指导性目录的限制,应用的范围没有PPP模式广,“财预〔2017〕87号文”明令禁止将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目,但该文对工程建设类项目规定了两种例外情形,即棚户区改造和易地扶贫搬迁中涉及的政府购买服务事项,可以按照相关规定执行。

    国发〔2015〕37号文件规定,政府购买城市棚户区改造服务的范围,严格限定在政府应当承担的城市棚户区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面,不包括城市棚户区改造项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。城中村改造更新及产业发展项目中的城市棚户区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面可以采用政府购买服务,配套建设的商品房以及经营性基础设施采用政府购买服务存在政策上的障碍。

    小结   从以上政策解读,我们可以得出实施城镇综合开发PPP项目应遵循以下几个政策规定的基本点:

    1、不属于PPP范畴的:商业地产开发、招商引资项目不属于公共服务领域,不属于采用PPP的范畴;单纯土地收储和前期开发项目只有建设,无实质运营内容,同样不宜采用PPP模式实施。

    2、土储的项目主体要求:土储的项目主体只有一个,即纳入国土资源部门土地储备名录管理的土地储备中心。土地储备机构需剥离政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务。社会资本或项目公司只能作为项目承接主体参与土地整理服务。

    3、土地整理服务是否可纳入PPP项目实施范围:土地整理服务可以纳入PPP项目实施范围,即征地拆迁、N通一平以及形成建设用地条件有关的其他工作。

    4、土地储备资金的收支:土地储备资金可用于土地征地拆迁费用和基础设施建设费用支付。土地储备资金纳入政府性基金预算管理,收支两条线。片区综合开发PPP项目的政府支出责任可从政府性基金预算中安排,政府性基金预算支出可优先用作支付项目实施范围内形成储备宗地相关的征地拆迁补偿、基础设施建设费用(即可用性服务费)。

    5、土地整理虽然重要但却只是项目全生命周期的开始:土地整理服务为实施片区综合开发PPP项目提供基本条件,以保障项目后续建设和运营工作的开展。从PPP项目全生命周期合作的要求来看,片区综合开发PPP项目仍需重点突出公共服务和产业培育等运营内容,发挥社会资本的运营优势,提升片区经济增长动力。

    由于文章篇幅较长,为方便阅读分为上下两部分。

     

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,城镇综合开发PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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