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田园综合体:土地+选址+流程+模式+PPP

  •  来源:首席财经观察  

    乡村旅游与文化综合体的开发模式及运营方向近年来,休闲农业迅速崛起,对农业增值增效、农民创业增收、农村繁荣稳定发挥重要的推动作用。而要发挥农业休闲、观光、旅游等功能,必须建设配套的商业和服务设施,势必要涉及土地问题。我国实行严格的基本农田保护和建设用地管理政策,它们之间会不会产生矛盾?

     

    哪些地可作为休闲农业用地

    1.农民自有住宅、闲置宅基地

    惯性思维:在休闲农业园区中常常存在一些村落,开发者的惯性思维常常是将这些破旧的房子拆掉重建,而不是根据现有的基础进行改造和装修。殊不知这不仅破坏了乡村田野的原始风味,而且也在无形中增加了开发者进行酒店住宿土地审批的难度和建设成本。

    正确做法:农业部等部门《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中明确规定支持农民发展农家乐,闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业,因此在进行休闲农业开发建设中要充分利用农民自有住宅、闲置宅基地。

    2.农村集体建设用地

    是什么:指乡(镇)村建设用地,乡(镇)村建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设所使用的土地。

    主要包括:

    乡(镇)村公益事业用地

    公共设施用地

    农村居民住宅用地

    3.四荒地

    主要包括:

    依法归我国农民集体使用的“四荒地”

    农民集体经济组织所有的“四荒地”

    具体指:荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的土地,属于现行经济环境中未得到充分、合理、有效利用的土地。

    使用期限:“四荒”使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。

    国家政策:2016年中央一号文件以及《农业部等11部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中鼓励利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)发展休闲农业,对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业,其建设用地指标给予倾斜。

    4.城乡建设用地增减挂钩

    指什么:指休闲农业项目建设确有必要占用耕地时先行在异地垦地,数量和质量验收合格后,再用作建设用地。

    转换方式,具体政策通过制定相应的法规来规范。如:

    数量上——异地垦地与当地占地面积之比,可根据不同情况,分别为3倍、4倍、5倍。

    质量上——保证新垦地总产量大于所占地原产量

    异地可以是本乡镇、本区县,经国家相关主管部门批准也可跨省区实施。这应该是既保证18亿亩耕地只增不减,又保证必要的建设用地供应。当然还有许多具体政策要进一步研究,比如垦地与生态保护的问题、操作中的管理监督问题等。

    5.其他方式

    《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发[2015]93号)提出,对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等,允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下,利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

    休闲农业用地有哪些限制

    1. 不得占用基本农田

    基本农田俗称“吃饭田”、“保命田”,其重要程度不言而喻。对于基本农田有“五不准”:

    不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网;

    不准以农业结构调整为名,在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动;

    不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设;

    不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划,将基本农田纳入退耕范围;

    不准非农建设项目占用基本农田(法律规定的国家重点建设项目除外)。

    因此在进行休闲农业开发中必须弄清楚其是否占有基本农田。

    2. 不得超越土地利用规划

    各地区国土资源部门都会制定土地利用总体规划,规划会规定土地用途,明确土地使用条件,土地所有者和使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地;此外还会确定土地利用年度计划,对年度内新增建设用地量,土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等做出具体安排。

    该怎么做:休闲农业开发必须要明确当地土地规划中其园区所占土地的用途,符合规划使用条件的要积极争取土地建设使用指标,以满足休闲农业园区对建设用地的要求。

    3. 严禁随意扩大设施农用地范围

    以农业为依托的休闲观光等用地须按建设用地进行管理。以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐,以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地,必须依法依规按建设用地进行管理,而非按农用地管理。

    进行建设用地进行管理就必然涉及农用地转用审批手续,农业设施兴建之前为耕地的,非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。这在无形中既增加了休闲农业开发建设成本,而且也使得农业休闲开发变得更为复杂,甚至会使部分休闲农业夭折。

    如何规避这些限制

    有些人在休闲农业开发中,可能会使用以下六种方式来规避休闲农业用地限制:

    用设施农用地的名义直接进行餐饮住宿的建设;

    以建设临时生产用房名义进行修建;

    修建水泥柱,将建筑物腾空,以满足不破坏耕作层的要求;

    修建木屋或钢架房,即使查处也能低成本拆除;

    以建设温室大棚的方式建餐厅;

    用可移动的集装箱和房车进行餐饮住宿活动。

    但是,以上方式为规避政策的监管,打了“擦边球”,碰触了土地使用政策的红线,从根上将不仅无法规避休闲农业用地的限制,还隐藏着很大不确定性和风险。还请大家注意!

    最合法安全的方法就是通过立项审批,申请建设用地,这当然也是最困难的方法,拿地费用也相对很高。

    可能会步入哪些误区

    1.无址可选也要选

    有时候,土地并不像普通商品,有充分的选择空间。在选址的过程中,土地往往独此一家,让你别无其他选择。例如,家乡有限的土地资源,而作为开发者,又急切的想去做,以至于无址可选的时候也要去选。这种选址方式最终效果不理想,可想而知。

    2.有地就先拿下再说

    休闲农业作为一个舶来词,许多人对此并没有深刻的见解。许多人拿地心切,在没有做好充分的休闲农业规划前,就匆匆决定,先拿下再说,到手之后再去为它量身定做合适的衣服。至于效果如何,恐怕只能听天由命了,做好了是一块肥肉,做不好只会成为烫手的山芋。

    3.跟着感觉走

    做休闲农业项目不能跟着感觉走,而是要有一双犀利的慧眼,慧眼是要对所选之地的价值有准确的认识,了解土地如何开发与利用,还要对未来的发展有远见,尤其是目标客户及将来市场情况的判断,还要有项目与市场的对接手段。唯有具备这些,才不至于陷入误区。如果仅仅凭借以往经验,跟着感觉走,恐怕将成为后来人的反面教材。

    还有哪些其他方法拿地

    说了这么多,又是限制,又是误区,还有什么别的土地能拿到么?

    关闭矿区的地面遗留的原有建设用地,可直接转为旅游设施建设用地;矿区已经占有的尾矿池、弃石堆场或其它弃用地可在恢复生态的同时,按一定比例(如10-20%)转为旅游设施用地,其余为工矿遗址景观用地;

    生态涵养区村落搬迁出的宅基地、新农村建设农户上楼遗留的宅基地,可因地制宜转为旅游设施建设用地。

    在大面积的森林(超过10公顷)绿地作为生态旅游资源时,允许有3-5%用地转为旅游设施用地。

    其它荒地(非林地、非耕地、无其它生态价值的荒地),经相关部门确认,原则上允许作为旅游设施用地。

    休闲农业用地有什么新方式

    1.采用土地银行的方式

    在完成农村土地确权工作的地区,可采用“土地银行”的方式,实现农村集体土地指标的自由流转、质押和融资。这对于农户获取启动资金自营个体旅游项目和专业企业规模化获取土地用于开发大型旅游项目而言都具有现实意义。

    2.建立以土地股份为基础的合作社

    有条件的农村集体可以建立合作社,农户以承包的土地入股,进行股份合作。这样可以使土地集中经营、高效经营、形成规模化、产业化经营。这种方式,管理制度严格,管理方法科学,对加强休闲农业和乡村旅游领域的农村集体经济发展能力,保障发展成果切实惠及本地有着极大的促进作用。

    3.使用农村闲置宅基地及废弃园地

    城镇化的快速发展,令大量农民进城买房,农村房屋闲置,田地疏于管理。实际上,在新农村集中居住后,闲置下来的村庄农舍、废弃林园等恰好是休闲农业与乡村旅游的良好发展空间。

    对这些农村集体土地进行指标整理和农林复垦,并根据旅游产业经营需求合理配置建设用地指标,有助于提高休闲农业与乡村旅游的招商效率与质量。

    4.土地置换、租赁、入股联营等

    对经济效益不理想的集体用地,可采取土地置换、租赁、入股联营等方式,统筹盘活这些存量集体土地。一方面可以解决旅游开发过程中,需要迁移部分农户的住宅、承包地的问题;另一方面可以充分发挥土地使用价值,集约化发展,便于个人或企业经营管理。

     PPP 融资模式已广泛应用于我国的公共设施和基础设施建设中,但其在田园综合体建设中的应用尚不多,有很大潜力。本文在分析了PPP 模式在田园综合体实施的可行性以及必要性的基础上,还论述了田园综合体中PPP 模式的运作流程、投融资结构、风险管理等,最后提出了ppp模式在田园综合体项目应用中的关键问题,为PPP模式在田园综合体项目中的应用提供参考。

    田园综合体PPP模式运作方案设计

    PPP模式下的田园综合体建设,以“市场化运作”为机制,政府做好引导和政策支持,在规划设计、文化传承、环境保护等方面发挥积极作用,社会资本通过资源整合、招商管理、智慧化运作提供全生产产业链服务。

    (一)田园综合体ppp项目的投融资结构

    合理的投融资结构是PPP 项目开展的前提,结合田园综合体的特点和发展模式,提出了田园综合体 PPP 项目的投融资结构。

    (二)田园综合体PPP项目风险管理

    田园综合体 PPP 项目风险管理指对 PPP 项目的风险识别、风险评价以及风险分担等过程。霍尔三维结构作为系统工程方法论,形象描述系统工程的研究框架,其中任何一个阶段和步骤都可以进一步展开,成为分层次的树状体系。霍尔三维结构目前已经被应用到 PPP 项目中。本文从霍尔三维结构的时间维、逻辑维和知识维进行田园综合体PPP 项目风险管理。

    1、时间维。时间维由田园综合体 PPP 项目的运作流程组成,包含项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目实施阶段以及项目移交阶段,不同阶段的风险不同,且又相互联系,此可以从时间维进行风险管理。

    2、逻辑维。逻辑维由风险识别、风险评价和风险分担组成。风险识别指通过采取相关技术进行风险识别,识别内容包括识别客观存在的风险、识别风险产生的原因、识别风险可能带来的后果,风险识别是 PPP 项目风险管理的前提和保障。风险评价指分析和评估风险发生的可能性和结果,通过风险评价找出限制项目风险的方法并设计出合理的风险规避措施。风险分担指选择合适的方式进行风险分担,风险分担原则主要包括对“由对风险最有控制力的一方控制相应风险”“承担风险程度与所得回报匹配” “风险承担有上限”等。

    3、知识维。知识维主要包括相关的项目知识,财务知识、法律知识、管理知识等,一般涉及到政府部门、社会资本、项目公司、金融机构、咨询机构等各利益相关者,他们各自对不同风险的关注度不同,由此可以从利益相关者的不同角度进行风险管理。从时间维、逻辑维和知识维三个维度进行田园综合体 PPP 项目的风险管理,确保能够准确识别风险、科学评价风险、合理分担风险。

    田园综合体项目采用PPP模式的关键问题

    (一)盘活土地资源,提高土地利用质量

    田园综合体项目可以理解为“农业+文旅+地产”的综合发展模式,但元立方金服研究人员认为,目前的相关政策,对田园综合体的地产发展模式存在诸多限制。

    从这一角度出发,田园综合体中的“农业+文旅+地产”模式不应该是传统意义上的房地产开发,而应当是与田园综合体整体发展相配套的地产开发,例如与旅游配套的民宿、农家客栈、酒店等。为了配合田园综合体整体开发,在不违背相关政策法规的前提下,政府方可通过土地指标调整将田园综合体规划范围内的建设用地集中后,进行土地整理以供项目公司使用,项目公司将取得的建设用地用于民宿、酒店等旅游用地开发。

    (二)制定合理的投资回报机制

    首先,确定合理的投资收益率。社会资本参与 PPP 项目在于追求投资回报,所以需要在公共利益和社会资本收益之间寻找平衡,以便确定社会资本的合理收益率。其次,制定PPP 项目的收益和补偿来源,主要包含建设成本补偿以及特许经营收益。最后,确定项目合理周期。PPP 项目运营期一般为 10 ~ 30 年,项目公司和政府等需结合我国田园综合体的实际发展情况确定合理的周期。

    (三)制定合理的项目风险分担机制

    由于田园综合体 PPP 项目具有投资数额巨大、持续时间长、内部结构复杂、涉及因素众多等特点,政府和社会资本应重点就PPP项目风险问题进行协商。PPP 项目按照风险分配优化、风险利益对等和风险可控等原则,考察政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险管理能力、项目公司风险承受能力,政府和社会资本之间应合理分配项目风险。

     

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,田园综合体PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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