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通货膨胀对PPP项目调价机制影响的探究——以综合管廊类项目为例

  •  周燕,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级项目经理,现代研究院研究员。

     

    摘要:调价机制关系到政府补贴的支付形式与社会资本方的投资回报,而基于通货膨胀因素的价格调整,是将通货膨胀引起的成本变动考虑进价格调整。遵循财政部相关文件精神,设置科学的价格调整机制,可将政府付费金额维持在合理范围,保障社会资本有合理的投资回报,避免损害公众利益。因此,调价机制是ppp项目采购文件和合作协议中不可缺少的重要内容。本文通过对通货膨胀因素引起的PPP项目调价机制的原因、相关政策规定进行阐述,提出了调整原则、调整方法和操作步骤,并结合实际案例进行分析。

    关键词:PPP   通货膨胀   价格调整

    一、通货膨胀对PPP项目调价机制影响的理论分析

    (一)政策依据

    《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号文)附件二——《政府和社会资本合作项目通用合同指南》第五十六条指出项目合同应按照收益与风险匹配、社会可承受的原则来合理约定项目服务价格及调整机制。内容包括:(一)执行政府定价的价格及调整。执行政府批准颁布的项目服务或产品价格,遵守政府价格调整相关规定,配合政府价格调整工作,如价格听证。(二)项目合同约定的价格及调整。运营期间的价格调整机制,包括价格调整周期或调价触发机制、调价方法、调价程序及各方权利义务等。

    《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)第二十条指出:PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩,会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下,运营补贴支出责任受使用者付费额的影响,而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时,应当充分考虑定价和调价机制的影响。

    《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》(中评协[2016]38号)指出:在政府付费项目调价过程中,通常考虑项目公司建设成本和运营维护成本、同行业平均收益率、使用者满意度、类似市场服务价格进行调查复核;在使用者付费项目调价过程中,除了考虑以上因素,还需要考虑公众承受能力、价格弹性、劳动价格指数、消费指数等。调价标准需要关注对项目进行物有所值、财政承受能力的影响。

    (二)必要性分析

    通货膨胀是指商品及服务的平均价格水平的上升(《当代宏观经济学》,希勒)。基于通货膨胀因素的价格调整,是将通货膨胀引起的成本变动考虑进价格调整,使政府付费金额维持在合理范围,保障社会资本有合理的投资回报,避免损害公众利益。

    需要将通货膨胀引起的成本变动考虑进价格调整主要有两点原因:

    1、价格传导机制

    价格传导机制是指在市场经济条件下,价格体系中某种商品或服务价格变化引起其他商品或服务响应变化的内在规律。价格一般由成本、利润和税金构成,成本中又主要由能源、原材料的消耗、零部件采购、职工工资、管理费及其他费用(如环保、资源补偿、安全开支等)组成。上游产品作为能源、原材料或零部件进入下游产品的构成成本,其价格变动对下游产品具有影响,但会因下游产品生产中能源、原材料的消耗、工资、管理费及其他费用或利润、税金的增减,而使其影响减弱或叠加。

    PPP项目中的运维成本即包括人工、材料、机械费、管理费等,通货膨胀导致上游的成本增加,由于价格传导机制必然导致PPP项目运维成本增加。

    2、市场化调节手段

    当通货膨胀发生时,国家通常通过货币政策或者财政政策来抑制,货币政策主要通过调整货币供给量以影响利率,从而作用于总需求,达到影响国民收入的目的。财政政策主要运用增税,减少政府购买和投资,减少转移支付等手段,降低市场总需求,从而实现抑制通货膨胀的目的。

    无论是市场化调节手段造成的利率变动还是税收增加都将直接影响项目PPP项目公司成本。在10-30年的合作期内,通货膨胀通过价格传达机制和市场化调节手段直接影响项目收益。因此,设置调价机制至关重要,通常需要在PPP合同中约定调价机制,包括调价因素、调价公式、调价触发机制等。科学合理的调价机制既保证政府补贴支出在合理范围内,又使得社会资本方获得合理收益,符合公众利益。


    二、基于通货膨胀实施PPP项目调价的操作分析

    (一)操作原则 

    PPP项目价格调整应起到调节合同双方的利益关系,达到合作共赢。基本原则是保证以合理的价格提供产品或服务,同时要足够的激励作用。

    价格调整应遵循以下原则:

    1、平衡各方利益。

    政府要维持PPP项目补贴支出在符合公共预算支出的合理范围内。社会资本方参与PPP项目要保证在既定的风险下,获得一定的合理回报,这样才能激励社会资本参与到更多PPP项目中。但PPP项目主要投资于公共领域,提供公共服务,需要兼顾好社会大众的公共利益与社会资本的投资收益之间的平衡。

    2、简洁性与实用性。

    调价机制应简洁明确,调价步骤有序、清晰、易于理解,调价涉及参数或原始数据等信息应易于获得,各指标之间应当避免强相关性,尽量减少人为因素对调价结果的影响,并且可以可持续利用。

    3、效率。

    效率是决定PPP项目是否物有所值的重要指标。推广PPP项目原因之一就是PPP项目可以提高项目总体的经济效率和时间效率。因此,调价机制应当具有提高项目公司建设、运营维护效率的作用。

    (二)操作方法

    1、调整方法

    (1)公式调价法

    目前常见的调价方法为公式调价法。即通过设定价格调整公式来建立政府付费价格与某些特定指数之间的数学模型,反映通货膨胀对项目价格的影响。通过数学模型计算的调整价格,将作为下一个调价区间里政府的支付依据。调价年的调整价格等于基年该产品的实际价格乘以调价系数,其中基年有的取调价当年,有的取调价前一年或前两年。

    以综合管廊项目为例。综合管廊项目当年运营维护成本受人员费用、电费、维修费的影响较大,因此在计算可行性缺口补助公式中的当年运营维护成本时设置这三项和CPI指数作为调整因子。项目调整周期设置为两年。

    本项目当年运营维护成本调整计算的方法如下:

    (2)实际成本调价公式法

    调价年的调整价格等于上年度该产品的实际价格乘以调价系数。该定义与上述公式较一致,但作为基数的价格为上年度的实际价格。表达式为:

    仍以综合管廊为例,式中的L、E、M、W等代表管廊运维中所实际消耗的支付给运营人员的工资及福利费用、实际消耗的电力单价、实际支付的维修费、实际支付的水费单价,数据来源为公司财务报表。

    (3)协商调价法

    项目初期政府与社会资本方根据项目的物价指数、劳动力市场指数、预算成本等因素,初步确定运维绩效服务费。如果在以后的运维过程中,实际情况与预期相差较大,则政府与项目公司可以重新谈判,根据实际的运维参数对价格进行协商调整。但是该方法具有未来较大的不确定性,且双方有双方不能达成一致的可能性,不建议采用。

    2、触发机制

    PPP项目的调价是项目当前所处的经济环境、市场环境等共同作用的结果,在这种环境下各种不确定的因素就成为了项目参与各方需要共同承担的风险。当风险变化因素到达一个临界点时,参与方就需对价格进行调整以确保各方利益,这个调整边界即为价格调整的触发条件。正确识别和设定PPP项目价格调整的边界条件意义重大,将影响PPP项目投资与运维成本的因素设定为监控对象,并确定临界值,作为PPP项目价格调整的触发条件。

    在基于通货膨胀因素的PPP项目价格调整机制中,一般以通货膨胀率、CPI等对成本影响较大的风险因素作为确定临界值的参考指标。目前PPP项目调价机制触发条件的临界值通常变动比率3%-6%,一般认为我国6%以内的通货膨胀为对经济发展有促进作用的可接受通货膨胀。

    3、调整周期

    适时及时是调价的关键,价格调整的周期应当与风险分担周期相对应。通常污水处理厂项目价格调整周期为3-5年,公路项目调整周期为2-3年,垃圾焚烧项目的调整周期为2-3年。但是在调价空白期内价格的影响因素也是一直在变动,可能出现运维成本增大,运营亏损等情况。价格调整期越长,项目参与各方承担的风险越大。因此,项目在不稳定的外部环境下运营,选择固定的调价周期并不能客观反映调价原则。在PPP合作期内,为了确保风险最小化,项目参与各方应根据项目实际运营状况来商定合适的调价时机,调价的时间间隔也应当进行动态控制。随着PPP项目的运营发展,政府与项目公司所掌握的风险信息不断增加,可以根据所掌握的风险信息量大小来调整项目的价格调整周期。但是在PPP合作初期将调整周期设置稍短,建议不超过2 年。

    4、调价程序

    调价流程也是调整机制的重要内容,应当科学合理的设置调价流程。当PPP项目外部环境发生变化,达到启动条件的界限时,启动价格调整。基于通货膨胀的价格调整由项目公司提出价格调整申请,交由政府方审核,根据合同约定的调价机制进行调价,项目达到调价条件时,政府方直接行使价格调整。必要时召开价格听证会,并且信息公开。

    (三)操作流程

    1、确定调价影响因素

    PPP价格调整是经济环境、市场环境、法律环境共同作用的结果。经济环境是影响调价的直接原因,如通货膨胀与物价指数变化都将导致投资者经营成本的变化。对于运维成本,主要考虑通货膨胀等经济及成本因素的影响。根据不同的项目类型,在测算运维成本时,考虑整个调价机制的系统性,确定对其运维成本影响最大的影响因素,将其设置为调价因子。

    如污水处理厂项目,运维成本受电费、人工费、药剂费、污泥处置费影响较大,通常将用电单价,年鉴公布的市直电力、煤气和供水等相关行业在职工人的人均劳动工资,年鉴公布的化工原料、化学药剂等平均价格,污泥处置费及CPI指数这五项因素作为调价因子。如综合管廊项目,运维成本受运营人员工资、电费、维修费影响较大,通常将年鉴公布的市平均劳动工资、用电单价、管廊维修费及CPI作为调价因子。

    2、确定各调价因子的权重

    调价因子的权重可以根据其占总成本的比例来进行确定,剩余部分作为其他项的权重,所有调价因子权重和为1。但是由于目前确定的权重是根据运维测算时的各成本占比确定,然而未来在实际中各成本占比会发生变化,因此建议权重根据实际情况进行动态调整。

    3、设置触发条件

    通货膨胀程度超过一定程度时,应当触发调价机制,并结合其他因素共同考虑调整PPP项目价格。目前,PPP项目通货膨胀程度一般通过居民消费价格指数(CPI)来确定,并确定CPI变化临界值(一般设置为3%-6%),当CPI变动超过这一临界值时即启动调价机制。

    4、设置调价周期

    结合项目特点,设置合适的调价周期,频繁的价格调整可能会导致各方的不满并增大操作成本,因此对价格调整周期必须有一定限制。若在下一次调价前由于社会环境变化大引起项目公司经营情况改变的,项目公司可将损失计入下一周期调整。调价周期并非一成不变,在项目运行初期,各方经验较少,掌握信息不够完全,调价时间可适当缩短以适应外部环境变化。

    5、确定调价程序

    根据项目具体情况确定调价程序,调价程序图如下:

     图 PPP项目调价程序

    三、通货膨胀对综合管廊类项目运维成本的影响分析

    (一)综合管廊类项目的成本构成

    综合管廊类项目的成本通常由以下因素构成:

    1、人员费

    人员费是指项目公司的人员成本,包括人员工资、社会保险、住房公积金及其福利费等。

    2、水电费

    水电费是指项目公司运维中为了维持设备运转、通风、照明等功能而产生的水电费,其中电费占绝大部分。

    3、维修费

    维修费是指管廊设施的土建结构及设备保养更换维修费用(包括日常维护及中小修费用,不包含大修)。

    4、其他费用

    其他费用是指上述三种费用之外的费用,一般按上述三者之和的一定比例计提。

    5、利润及相关税费

    利润及相关税费是指项目公司的合理利润,以及法定税费(增值税、教育税费及附加等)。

    (二)通货膨胀对各因素的影响

    1、人员费

    通货膨胀引起的衣食住行成本的提高,可以看做劳动者本身的成本在提高,相应的劳动者也会要求更高的报酬。一般而言,居民人均可支配收入与消费者价格指数两者的增长趋势相同,都是正增长,只是消费者价格指数增速小幅高于居民人均可支配收入增速。

    2、水电费

    中国水电价格受政府管制,调价由政府行政命令决定。政府调价一方面参考生产企业的成本变化,另一方面考虑消费者价格承受水平。前者主要受生产成本影响,即与PPI关系较大。后者主要受消费者可支配收入影响,与人均工资水平关系较大,而人均工资水平与通货膨胀间接相关。综合而言,水电费受通货膨胀影响,但受政府管制。

    3、维修费

    综合管廊中土建结构的维护费用主要是材料费和人工费,设备维护费用主要是材料费、设备更新费和人工费。其中材料费和设备更新费与通货膨胀直接相关,人工费与通货膨胀间接相关。

    4、其他费用

    其他费用按上述三者之和的一定比例计提,由于上述三者皆与通货膨胀相关,因此其他费用也与通货膨胀相关。

    5、利润及相关税费

    利润和相关税费以前四者之和就基数,由于前四者与通货膨胀相关,因此利润及相关税费也与通货膨胀相关。

    四、案例分析

    某市区域环境综合整治提升工程PPP项目,项目回报机制为可行性缺口补助,本项目运营维护费采用招投标竞价确定后固定费用的方式,并与相关影响因子建立价格调整机制,调价周期设置为2年。

    (一)调价公式

    该项目每年运营维护成本基准值通过招投标竞价确定,运营维护费受人员费用、电费、维修费的影响较大,因此在计算可行性缺口补助公式中的运营维护成本时设置这三项和CPI指数作为调整因子。项目调整周期为两年,在项目实际运作中,项目公司可根据运营情况调整因子,但须得到政府方的审核确认。若运营期内运营维护成本不发生调价,每年的运维成本按竞价确定的“包干价”基准值计算可行性缺口补助。

    项目当年运营维护成本调整计算的方法如下:

    (二)调价启动

    因为通货膨胀造成项目公司运营维护成本增加,在满足2年调价周期的条件下,当K>1.06(本项目CPI变化临界值设定为6%)时,项目公司可以启动调价程序。具体操作流程为,项目公司提出运营维护费调价申请,并提供详细的调价公式所涉及的数据以及运营成本数据。政府方在审核申请,并符合相关规定后,启动调价机制,并按照上述公式计算出新的周期内的运营维护费。

    (三)其他说明

    此外,通货膨胀的调价机制具体操作中还需考虑以下因素影响:

    1、如申请调整计算时相关统计数据尚未公布,则先执行原价格,待统计数据公布后核定调整申请并对申请调整的次年起至新价格执行日止已经支付的运营维护成本实行多退少补机制。

    2、如果在生效日和移交日之间上述任何指数,市统计部门公布的资料中修改或不再可以得到,则双方应商定替代指数。

    3、如果CPIn指数的基点在任何时候有变,所公布的CPIn值应相应调整,以提供相对于上一次公布 的指数的数值。

    4、如果上述任何指数不能自市统计部门公布的资料中得到,则采用省统计部门公布的该指数替代。自市统计部门提供上述指数之日起,改为采用市统计指数。

    (四)调价执行

    项目公司提出调价申请后,政府方审核调价申请。审核通过后,按合同规定启动调价,并参照调价公式计算出新的周期内的运营维护费用。新的运营维护费用从当期开始执行,原则上新费用标准必须执行满一个调价周期,项目公司才可以再次申请启动调价。

    (五)综合分析

    案例项目中调价机制流程完备、可操作性强。整个调价分为四个步骤,依次进行。从确定影响因子,到制定调价公式,再到规定调价机制启动的条件,以及具体如何执行调价。同时也解释了实际操作中部分数据的如何获取,以及相应的替代方案。

    整体来看,案例项目调价机制具有两大优点:

    1、案例中给出的调价公式充分考虑了与本项目运营维护费用关系较大的重要影响因素,并充分考虑了相关数据搜集的可获得性,以及不能及时获得该数据的调价替代方案,保证了价格调整机制的时效性;

    2、案例项目调价机制设置了调价申请的过程,并设置了具体的调价启动条件及合理的调价周期。

    由此可见,PPP项目调价机制不仅需要要素完备,流程健全。同时也需要考虑实际操作中可能存在的问题,以及相应的替代方案。使调价机制具备实际的可操作性。(完)

     

     

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,综合管廊PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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