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地方自有财力对交通设施类PPP项目实施的影响

  •  摘要

     

    本文利用ppp项目库中1341个交通设施类PPP项目信息和中国县域、城市年鉴的截面数据, 以地方的财政、经济、金融、交通等状况作为自变量, 采用多种计量回归方法进行比较分析, 探究了地方政府自有财力对一地交通设施建设采用ppp模式的影响。结果表明, 我国交通设施PPP项目实施与地方自有财力具有明显关联, 但这种关系却是负向的:自有财力薄弱的地方政府, 很少采用PPP模式建设交通基础设施。进一步的回归模型表明, 自有财力薄弱的政府更倾向于在PPP项目中采用政府付费的回报模式。对这一结论, 本文给出了几点基于中国国情和现状的解释, 并提出了相关政策建议。

    引言

    长期以来, 作为交通运输基础设施的所有者和责任实体, 公共部门一直都承担着交通基础设施的建造和运维职责。20世纪90年代, 公私合作模式 (PPP) 在英国诞生, PPP开始在世界范围内被广泛用于交通设施工程建设。在过去的10-15年间, 各个国家的交通设施类PPP项目数量都在逐渐增加。如今中国的城市人口和交通工具数量激增, 中国的各大城市正面临着严峻的交通拥堵问题, 而在中国更多的欠发达地区的市、县、乡, 则面临着交通设施供给严重不足。国内近几年起步的PPP模式, 能否解决地方政府财力不足以承担交通基础设施的问题, 是本文关注的重点。

    公私合作模式是指公共部门将社会资本引入公共基础设施建设或公共服务提供领域, 通过一系列的特许经营权协议和合同, 共同合作来实现政府提供公共品的职能。在传统的政府提供公共品模式下, 政府部门需要完全承担公共基础设施建设的所有职责和风险, 这对公共部门的效率和财力提出了很高要求, 与我国经济高速发展背景下不断增长的基础设施建设需求形成了矛盾。特别是在一些经济欠发达地区, 政府缺乏获得财政收入的手段, 政府财政支出受到限制, 导致地区的基建投入过低, 影响了地区的经济发展, 在国家财政转移支付数量和效率有限的情况下, 这样的恶性循环持续困扰着地方财政部门。PPP模式正是为解决这一问题而生, 在PPP模式的设想中, 政府和私人部门能各尽其职, 各施所长, 既能解决公共项目建设的资金来源问题, 又能实现公共服务供给的提质增效。

    近几年来, 我国PPP模式的推进取得巨大的进展。2015年3月, 为支持PPP项目的推进, 我国财政部政府和社会资本合作中心搭建了PPP综合信息平台系统, 并在2016年2月29日成立PPP项目库, 将2013年以来我国所有的PPP项目信息公开, 为线上监管和动态数据分析提供了开放渠道。截至2016年10月31日, 共有10685个涵盖交通运输、能源、市政工程、生态环保等19个行业的项目信息, 总投资额约12.7万亿元。在这批项目中, 交通设施领域项目共计有1341个, 占总项目数的12.6%, 投资总额高达4.92万亿元, 占总投资额的38.7%。可见, 交通设施类PPP项目单个项目的投资额十分巨大。

    对交通设施领域PPP项目进行研究, 具有重要理论与实践意义。首先, 交通设施类PPP项目单个项目建设投资额巨大, 对地方政府财政造成负担, 地方政府能否高效、合理地运用PPP模式, 对建设的成败影响很大;其次, 交通设施作为最为基础的公共基础设施之一, 其建设的数量与质量与人民的生活、社会经济的发展密切相关。

    本文将以财政部PPP项目库的公开项目数据为基础, 专注对交通设施领域的PPP项目进行研究。一般认为, 地方财力的限制是政府希望采用PPP模式的主要驱动力之一, 本文着重研究地方政府自有财力对地方在交通领域使用PPP模式需求以及实施方案的影响。由于财政部PPP项目库中近90%的项目为2015年和2016年的项目, 本文将采用截面数据进行分析。

    交通设施类PPP项目现状

    根据财政部公布的数据, 截至2016年10月31日, 入库PPP项目共计10685个, 总投资约为12.7万亿元, 行业涵盖能源、交通运输、医疗卫生等19个领域, 往下还有二级分类。本文研究所选取的交通设施类PPP项目, 行业分类为交通运输, 并加入了市政工程分类下的轨道交通项目, 共同组成交通设施类的PPP项目, 这些项目共计1341个, 占总项目数的12.6%, 总投资额合计为4.92万亿元, 占所有PPP项目总投资额高达38.7%, 其二级行业分类分布情况如表1所示。

    如表1所示, 可以明显看出公路PPP项目数量占比最大, 一级、二级公路及高速公路三类的占比合计达到51.9%, 占了所有交通PPP项目数的一半, 是采取PPP模式的主要交通设施。而从投资额来看, 高速公路和轨道交通明显比其他项目投资额更高, 特别是轨道交通项目, 数量仅占6.49%的项目投资额却达到了28.84%, 说明这类交通设施的建设成本很高。

    表1 交通设施PPP项目二级行业分类分布情况 

    综上, 从项目数量和投资额来看, 交通设施PPP项目平均项目投资额明显比其他行业的PPP项目更高, 轨道交通和高速公路的建设, 又明显比交通行业内的其他项目平均项目投资额更高。其中, 交通设施的平均项目投资额达到了36.72亿元, 轨道交通和高速公路平均项目投资额更是达到了100.33亿元。由此可见, 交通PPP项目一个最为显著的特点就是项目投资额和融资规模巨大。

    从项目数量的地域分布来看, 贵州省、四川省、河南省、内蒙古、山东省、甘肃省、云南省的项目数较多, 其中四川和贵州的项目最多, 都超过了130个项目。而项目最少的几个省级行政单位为天津、山西、吉林, 都没有超过5个项目。

    从项目目前的实施阶段来看, 57.64%的项目还处于识别阶段, 处于准备阶段的占21.63%, 真正进入采购和执行阶段的项目只占20.73%。

    项目的回报机制被分成三类:可行性缺口补助、使用者付费、政府付费, 三种回报机制的分布比较均匀, 依次分别为29.31%、34.15%、36.54%。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报, 而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式, 给予社会资本或项目公司的经济补助 。

    从项目的运作方式来看, BOT模式是最主要的运作方式, 在1341个交通设施PPP项目中, 有多达1030个项目采用BOT模式, 占比76.81%。其次为BOO模式, 共有74个项目, 占比5.52%。再次为TOT模式, 共有50个项目, 占比3.73%。采用ROT模式、O&M模式和MC模式运作的PPP项目较少。

    县市级数据分析

    为研究PPP项目与各县市地区的财政和经济情况的联系, 本文采用了《2015年中国县域统计年鉴》和《2015年中国城市统计年鉴》中各县级、市级行政单位的数据。之所以采用2014年的数据, 主要是考虑到地方财政预算和发展规划相对经济数据的滞后性, 即政府在制定2015年的预算和经济规划时, 依据主要是历史数据, 因此影响2015年政府PPP项目实施计划的主要经济指标主要为2014年的相关指标, 并且本文所研究的项目中近90%为2015年以后的项目, 所以最终使用的经济数据皆取自2014年。

    本文共从两份年鉴中获取到了2506个行政单位的数据, 其中2475个为县、市级行政单位的数据, 所提取的指标有9项, 分别为行政区域面积、年末总人口、地区生产总值、第一产业产值占比、第二产业产值占比、公共财政收入 (1) 、公共财政支出、年末金融机构各项贷款余额、固定资产投资。它们将构成本文计量分析的主要自变量。

    由于地级市的数据统计比县级数据更全面, 我们把县和地级市的数据分开进行回归分析, 地级市在上述9个自变量的基础上增加4个自变量, 分别为非农业人口比例、全市货运总量、客运总量、全市FDI投资额。其中货运总量由铁路、公路、水运、民航货运量加总而成, 客运总量由铁路、公路、水运、民航客运量加总。具体见表2。

    表2 各市、县经济数据描述统计汇总

    本文重点关注的是政府的自有财力, 地方政府公共财政收入与支出之间的缺口大小将作为方程的主要解释变量。在其他自变量中, 人口和地域面积可以充分反映一地的社会、地理基本情况, 地域面积越辽阔, 常住人口越多, 对交通设施的需求就越高。地区生产总值是反映地区经济发达水平最直观、最基本的指标, 但同时地区的经济结构也会对交通设施的需求产生影响, 以服务业为支柱产业的地区对交通设施的依赖度应该相对较低, 而工业为主的城市则相对应该更高, 因此也考虑将分产业的生产总值占比用到方程中。固定资产投资可以用来反映地区基础设施建设的情况, 固定资产投资多, 可能是该地的需求较高, 因此形成更高的PPP项目投融资需求, 当然也可能基础设施建设已经比较完善, 从而相对需求较小。年末金融机构各项贷款余额, 则可以一定程度上衡量地区的金融发展程度, 贷款余额较高的地区, 金融机构应该规模较大, 数量较多, 同时地区的投资需求比较旺盛。

    在地级市的数据多增加的四个变量中, 全市的货运量和客运总量可以反映地方对交通基础设施的需求;非农业人口比例可以反映城市化率, 城市化率高的地方可能交通需求更旺盛;FDI投资额则可以反映地方发达程度的差异, 一般而言, 东部沿海大城市对外商投资的吸引力更强。

    回归结果分析与结论

    1. 县级数据回归

    表3显示了采用县级数据、以PPP项目数量为因变量所做的五个模型回归结果的汇总。需要说明的是, 在零膨胀计数模型 (包括零膨胀泊松和零膨胀负二项回归) 中, 实际包含了两个方程, 一个方程为二元判断方程, 把所有观测数分成两组, 一组为零组、一组为非零组, 计量自变量对因变量被划分成零组的概率大小的影响;另一个方程为数量方程, 针对非零组的观测数, 计量自变量对因变量数值大小的影响。在这种“两步法”划分下, 能可靠地观察是哪些因素影响了因变量零与非零, 哪些因素影响了非零因变量的大小, 在本文中, 即哪些因素影响了一地交通PPP项目的有无, 哪些因素影响了有PPP项目的地区PPP项目数量的多少。

    首先观察泊松回归和负二项回归结果, 在两个回归下, 自有财力负担率的系数皆为负, 并且相关性很高, p值均小于0.01。这表明, 自有财力越差的地区, PPP项目越少, 这是一个与我们假设相悖的结果, 并且与国外同类研究结论迥异。国外学者对欧美国家的研究中, 有的印证了财政缺口与PPP项目数的正相关关系, 也有许多发现两者间并无联系, 但鲜有发现两者间存在显著负相关关系。

    表3 县级项目数量回归结果

    再观察两个零膨胀计数模型, 能更明显地看出自有财力负担率与PPP项目实施间的影响关系。在零膨胀泊松与负二项回归下, 二元方程的缺口率系数皆为正, p值小于0.05, 前面已经说明, 这意味着其导致因变量成为零值组的概率增加;即是说, 缺口越多, 项目数为0的概率也越高。现实含义就是, 地方自有财力负担率越高, 那么地方不实施交通PPP项目的可能性就越大。而在数量方程下, 这一系数为负, 与普通泊松、负二项回归结果一致, 不过此时的相关性已不显著。也即是说, 缺口越大的地区, 越少会采用PPP模式建设交通设施工程, 而在已采用PPP模式的地区, 缺口与项目数量的关系则不明显。

    表4显示了县PPP项目投资额的回归结果, 为了减小不同地方和不同项目间投资额的差异影响, 我们以PPP项目投资额除以地方GDP作为因变量。从结果看, 缺口与PPP项目投资额间的关系也并不显著。这说明自有财力负担率对PPP项目投资额几乎无影响。

    表4 县级项目投资额回归结果

    2. 地级市数据回归

    由于县级数据较难获得, 对应可选择的比较完整的控制变量较少, 我们单独用地级市的数据进行回归, 加入更多的控制变量, 比较两者的结果是否存在显著差别。表5展示了对地级市PPP项目数回归的结果, 采用的五个模型与县的情形一致, 增加了非农业人口比例, 全市货运、客运总量全省占比, 全市FDI与GDP之比四个控制变量。

    回归结果与县的结果十分接近, 首先是泊松回归、负二项回归模型中的缺口率显著为负, 两个零膨胀模型的二元方程结果也近似。不同的是零膨胀模型中的数量方程在控制更多变量后, 缺口率的显著性也变得很强, 而且系数为负。这加强了我们在县级回归分析中的发现:首先, 缺口越大的地区会更少地采用PPP模式建设交通设施工程;其次, 在已采用PPP模式的地区, 缺口越大的政府使用PPP的交通工程项目也越少。

    而表6展示的对地级市PPP项目投资额的回归结果显示, 控制更多变量后, 自有财力负担率对单个PPP项目投资额的影响只是系数变大, 但显著性依旧不强。

    总的来说, 地级市的回归结果和县级结果一致:地方政府财政缺口与采取PPP模式之间存在比较强的负相关关系, 而财政缺口率对PPP项目投资额几乎无影响。

    表5 地级市项目数量回归结果

    表6 地级市项目投资额回归结果 

    表6 地级市项目投资额回归结果

    3. 回报机制回归

    对回报机制的回归只针对有PPP项目的县市进行, 观测值较少, 因此不再对县级和地级市进行区分。我们采用了两种Logit回归模型, 一种是带基准组的两两比较多项式Logit回归模型, 另一种是顺序Logit回归模型, 结果见表7。

    先看多项式Logit回归模型的结果。财力负担率对采用政府付费和使用者付费的差异影响比较显著, 而可行性缺口补助和使用者付费的对比则影响不显著。现实含义就是在已采用了PPP模式的地方政府中, 自有财力负担率越高的地方政府, 会更倾向于采用政府付费的模式, 而不是使用者付费模式。

    再看顺序Logit回归模型结果, 缺口率在10%的水平下显著, 系数为正, 表明财力负担率高的政府, 更倾向于采用政府财政负担更大的可行性缺口补助和政府付费模式。

    两种logit模型的结果是一致的, 都说明缺口率越高, 地方政府在交通领域PPP项目的回报机制中更倾向于选择政府付费模式。

    表7 回报机制回归结果汇总

    4. 小结

    结合对比县级数据和地级市数据的分别回归, 并结合对比OLS模型、泊松模型、负二项模型、零膨胀计数模型, 都显示出自有财力对交通设施类PPP项目实施的一致影响, 即自有财力负担越高的政府, 越不会在交通设施建设上采用PPP模式。而从PPP项目回报机制来看, 在已采用PPP模式建设交通设施的地方政府, 自有财力越低的地方政府, 越倾向于采用政府财政负担更大的可行性缺口补助模式和政府付费模式。自有财力与PPP项目投资额之间的关系则不明显。

    总结与政策建议

    交通设施类的公共工程, 具有项目投资额大, 与地方社会、经济状况联系紧密的特点, 本文聚焦于这类PPP项目, 利用截面数据, 采用多种计量回归方法进行比较分析, 探究了地方政府自有财力对一地交通设施建设采用PPP模式的影响。

    研究结果表明, 我国交通设施PPP项目实施与地方自有财力存在明显的负关联, 这与国外学者对欧美国家研究所得到的结论不同。在我国, 地方自有财力会对交通设施PPP模式的运用造成负影响。具体而言, 自有财力越薄弱的地方政府, 越不会采用PPP模式建设交通基础设施, 同时, 在PPP项目中越倾向采用政府兜底的政府付费回报机制。我们对此的解释主要有以下几点。

    首先, 自有财力薄弱的地区的交通设施类PPP项目单纯依靠通过使用者付费难以获得理想的收益, 对社会资本的吸引力不足。自有财力薄弱的地区往往位于不发达地区, 财政状况和经济状况比较差, 产业基础薄弱, 城镇化率较低, 城区规模较小, 人口分布不均, 使用者的数量和购买力不足;再加上地形地貌地质特征等因素影响, 虽然建设的需求和空间较大, 但建设成本也很高。因此, 社会资本进入这些地区参与交通设施类PPP项目, 单纯依靠使用者付费难以盈利或盈利空间有限。

    其次, 自有财力薄弱的地方政府对PPP项目提供财政支持的能力有限。对于使用者付费不足以实现社会资本成本回收和合理回报的PPP项目, 按规定可由政府以财政补贴等形式, 对社会资本给予经济补助。然而, 自有财力薄弱的地方政府往往没有足够的财力对PPP项目提供支持。此外, 按照现行财政可承受能力论证的要求, 各地每年度PPP项目从预算中安排的支出责任不得超过一般公共预算支出的10%, 这对自有财力紧张的地方政府支持PPP项目的力度也形成了较强的约束限制。

    再次, 自有财力薄弱的地方政府缺乏PPP项目人才。PPP模式是一种全新而复杂的公共产品提供方式, 对地方政府及其相关部门人员的能力、素质提出了很高的要求。然而, 在这类地方政府的层次较低, PPP项目人才相对较少, 相关部门人员对PPP项目运作的知识、能力和经验不足, 制约了PPP项目在自有财力薄弱地区的开展力度。

    最后, 自有财力薄弱的地方政府所能利用的金融资源也较少。交通设施类PPP项目需要大量的资金投入, 而自有财力薄弱的市县级地方政府, 一方面其域内的金融机构往往较少且层次较低, PPP项目在本地融资的空间有限;另一方面, 其政府融资平台的信用等级相对较低, 通过域外金融机构融资的难度和成本较高, 进一步制约了交通设施类PPP项目在自有财力薄弱地区的开展。

    交通设施领域PPP模式的推广, 关系到地方政府能否有效率地利用社会资本提供公共产品, 也关系到地方政府能否实现从基础设施全权负责到监管者的转换。基于以上结论, 我们提出以下三点政策建议。

    第一, 加快PPP立法并完善我国PPP管理体系。目前, 我国财政部和国家发展改革委都在推进PPP工作, 但各自职责和分工还不够明晰, 出台的政策在一些细节上还不够协调, 亟需顶层法律设计。目前《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》已作为“全面深化改革急需的项目”, 列入国务院2017年立法工作计划。在PPP立法之前, 应尽快出台管理条例, 明晰管理权限, 促进各部门之间的协调配合, 进一步完善中央和地方PPP机构的管理机制, 力争建立一站式、透明的、联动审批机制。

    第二, 出台政策措施鼓励和支持自有财力较差的地方政府开展PPP模式。我们的研究发现, 交通设施类PPP项目存在“马太效应”, 自有财力越紧的地方政府, 运用PPP模式来进行交通设施类PPP项目的可能性反而越小, 即使运用了PPP模式, 也更倾向于采用政府付费回报机制。实际上, 地方政府财力不足, 更难以支持成本高昂的交通设施建设。因此, 建议出台政策鼓励和支持财力薄弱地区地方政府运用PPP模式。例如, 可以鼓励省级政府将新增地方政府债券向自有财力薄弱的地方政府倾斜, 提升自有财力薄弱地方政府开展PPP项目的财政可承受能力。

    第三, 加强地方政府PPP人才培养并鼓励第三方咨询机构的发展。目前我国自有财力薄弱地方政府没有广泛实施PPP项目, PPP人才不足和相关专业机构的缺失是一大原因。一方面, 建议由财政部、国家发展改革委牵头, 加强对地方政府PPP相关人员的培训组织, 切实提高地方相关人员的理论水平、业务水平和实操能力。另一方面, 鼓励第三方咨询机构的发展, 充分利用市场的力量完成PPP模式的引导和咨询工作, 也减轻政府机构的工作压力。

     

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,交通PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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