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当前特色小镇发展存在的三大问题

  • 本文由360金融PPP研究中心首发,执笔人为360金融PPP研究中心投资总监唐川,360金融PPP研究中心研究员王同金。转载请注明作者和出处。欢迎业内人士加入“360PPP创新研究”微信讨论群,联系人:王妍(微信:xinmu0425)。

     

    在发改委、住建部、环保部、国土资源部的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》发布之后,市场对特色小镇的关注度又提升到了一个新的高度。综合来看,在管理层推出两批“示范项目”并充分总结市场经验之后,特色小镇也将与ppp项目一样,走上品质化、合规化发展道路。但是,受制于市场认知与操作的错误和部分地方政府的理念的“不合时宜”,特色小镇的发展仍旧混乱,且预计无法在短期内顺利驶入“快车道”。故而,弄清楚特色小镇发展存在的问题,并一一攻克,对于特色小镇的健康发展而言或许是必要的基础工作。本文将基于特色小镇在发展过程中所暴露出的问题,结合四部委发布的新政进行综合分析,以给予市场合适的调整提示。

     

    1特色小镇未基于自身既有资源和特色建立

    当前,许多地区跟风设立特色小镇——通常套用浙江等经济发达地区的模式、概念,但因未经充分研究、合理设计,使得这些小镇明显缺乏特色,且产业定位模糊,盈利模式虚假。造成这种现象的原因一是“贪功冒进”,即地方政府出于政绩或经济发展的考虑,没有经过详细论证就盲目上马特色小镇项目,战略失误造成了小镇后续落地的困难;二是项目选择偏差,特色小镇的发展要么基于当地特色资源、特色产业,要么小镇开发主体能够带来产业价值较高、带动效应较大的品牌资源,但当前许多小镇空有一个名头而无实质资源支撑,不考虑地区发展基础和产业特色,且知名社会资本方亦不愿意介入开发,进而导致小镇的发展缺乏内源驱动力,产城融合发展成为空谈,商业模式难以为继,甚至会重现前几年大规模形成建设造成的“鬼城”现象重现,不利于地区经济的可持续发展,故发展乏力在所难免。

    针对此现象新政中特别强调:浙江特色小镇是经济发展到一定阶段的产物,具备相应的要素和产业基础。各地区发展很不平衡,要按规律办事,树立正确政绩观和功成不必在我的理念,科学把握浙江经验的可复制和不可复制内容,合理借鉴其理念方法、精神实质和创新精神,追求慢工出细活出精品,避免脱离实际照搬照抄。特别是中西部地区要从实际出发,科学推进特色小镇和小城镇建设布局,走少而特、少而精、少而专的发展之路,避免盲目发展、过度追求数量目标和投资规模。

    2以“特色小镇”为名胡乱打包现象严重

    当前,“胡乱打包”已渐渐成为了“动机不纯”的综合开发类项目策划的一种常用技术。纵观市场,许多地区将设立意图不明确且重建设、轻运营的项目都以特色小镇的“壳”加以归总,导致整体运作方式混乱,商业模式无从设计。此现象背后,一是政策红利的盲目争取,在摊大饼式的产城开发项目逐渐暴露出弊端之后,特色小镇成为了新型城镇化背景下中央鼓励发展的新模式,对于特色小镇项目具有土地、财税、金融、审批等多方面的优惠,于是不少地方政府紧抓“风口”,以特色小镇的名义立项建设新产业园区,以争取这些方面的政策红利;二是以地产开发为目的“滥竽充数”,当前,管理部门对房地产行业的宏观调控越来越紧,导致房地产企业拿地难度越来越大、拿地成本越来越高,故而各大房地产企业纷纷顺势而为,抓住地方政府发展产业的急切心理,与地方政府配合,以“特色小镇”的概念包装房地产项目,规避拿地相关限制政策的管理,且在一定程度上降低了拿地成本。应该说明的是,不少房地产开发企业也在转型,积极与产业资本合作,并以产业为核心开发配套房产的真特色小镇的项目应该受到鼓励,但纯粹挂羊头卖狗肉的纯地产类的特色小镇与我国当下“去库存”的大政方针不符,应当从严监管。

    为做到有效指引和管理,新政提示:不能把特色小镇当成筐、什么都往里装,不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇“帽子”;并且需严控房地产化倾向,各地区要综合考虑特色小镇和小城镇吸纳就业和常住人口规模,从严控制房地产开发,合理确定住宅用地比例,并结合所在市县商品住房库存消化周期确定供应时序。适度提高产业及商业用地比例,鼓励优先发展产业。科学论证企业创建特色小镇规划,对产业内容、盈利模式和后期运营方案进行重点把关,防范“假小镇真地产”项目。

    3特色小镇开发模式不符合上位政策要求

    一般而言,特色小镇的开发主要基于地区经济、社会发展基础,地方政府财力,项目本身资源特征和拟参与企业的普遍诉求来设计模式,但是因为浙江经验已总结出了一般惯例,即每个小镇的规划面积大约为3平方公里,核心建设用地约为1平方公里,且每个小镇原则上需在3年内,完成约50亿元的固定资产投资,所以许多地区在设计规划本地区特色小镇时就纷纷按此框架作为参考。可很多中西部及县级地区政府财力明显较弱,却又亟不可待地想在这波热潮中占有一席之地,于是这些地区在开发资金不足时便采用平台公司举债的模式筹集开发资金,此举便违反了新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等政策法规的规定,造成了地方政府债务的持续增加;部分采用政府和社会资本合作或者企业主导模式开发的特色小镇项目,虽然开发主体是企业,但项目并不是完全市场化运作,政府要为企业的投资以“分期付款”的方式进行兜底,项目一级开发的投资仍然需要政府财政出资进行补偿,这种模式明面上符合国家要求,实质上仍然变相增加了地方政府负债。

    针对这种“穿新鞋走老路”的违规行为,新政要求:厘清政府与市场边界,各地区要以企业为特色小镇和小城镇建设主力军,引导企业有效投资、对标一流、扩大高端供给,激发企业家创造力和人民消费需求。鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小镇,培育特色小镇投资运营商,避免项目简单堆砌和碎片化开发。发挥政府强化规划引导、营造制度环境、提供设施服务等作用,顺势而为、因势利导,不要过度干预。鼓励利用财政资金联合社会资本,共同发起特色小镇建设基金;严防政府债务风险,各地区要注重引入央企、国企和大中型民企等作为特色小镇主要投资运营商,尽可能避免政府举债建设进而加重债务包袱。县级政府综合债务率超过100%的风险预警地区,不得通过融资平台公司变相举债立项建设。统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹措和还款来源,稳妥把握配套设施建设节奏。

    整体而言,特色小镇是区域综合开发的一种模式,是与我国新型城镇化建设过程中推进的新城建设、旧城改造、美丽乡村建设等相辅相成的实施抓手,是全面建成小康社会的重要推动力,其设立的根本目的是推进城市建设和特色产业融合发展,破解不平衡、不充分的发展矛盾,并在一定程度上满足人民日益增长的美好生活需要。故而特色小镇的建设运营应该立足本地、本区域特色资源、特色产业,顺应产业、消费发展大势,以打造特色产业集聚区、建设生态城镇、完善生产生活配套服务为宗旨。各参与方应基于以上开发目的,严控自身投资风险,并加强投融资体制、产业发展模式、建设运营模式创新,这样才能在特色小镇开发的过程中实现生产、生活、生态三生融合发展,令其真正成为推进地方产业与城镇化进一步发展的有利工具。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,特色小镇PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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