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【图表】PPP+海绵城市深度研究分析

  • 导读: 海绵城市从抽象化的概念,逐渐具象化至建设方针、规划设计细则、实施方案、技术规范、配套财政政策、绩效评价与考核办法。国家层面的政策不断落地,海绵城市建设进入新阶段。

    海绵城市是指具有良好吸水、蓄水、净水、释水功能的城市体,指城市能够像海绵一样,在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”。以往我国水污染治理行业强调点对点治理,而未来必然会向着面源及立体化整体解决方案的方向发展,海绵城市建设正是符合这一行业趋势,是最可持续的城市水环境系统整体解决方案。

    海绵城市可缓解极端天气对于城市排水的影响。我国城市的普遍逢雨必涝、雨停即旱,大部分城市排水系统缺乏应对极端天气能力,主要原因是传统城市建设中由于大量采用灰色基础设施导致城市不透水面积大量增加而失去了渗水蓄水功能。

    海绵城市可以有效应对径流污染及水资源缺乏。①我国目前有16个省市区人均水资源量低于国际公认重度缺水线(1000立方米),然而严重缺水的地区大多连年遭受雨涝而无法蓄积和利用雨水资源。②初期雨水携带了大量地表污染物而成为城市水体污染的重要面污染源,与合流制污水溢流一起,成为目前全球城市水环境污染的重要原因之一。③点源污染持续改善,但面源控制还无有效进展,雨水系统的进一步改造才是系统性解决城市水环境问题重要出路。

    政策不断超预期,反映政府推进海绵城市建设的坚定态度

    海绵城市作为生态文明建设的重要组成部分,稳增长发展思路下投资的重要领域,自12年4月提出以来,国家积极出台多项政策,推动力度空前。我们认为海绵城市建设将是未来几年环保行业体量最大的投资领域之一,政策不断超预期,反应政府推进海绵城市建设的坚定态度。

    国家关于海绵城市建设政策频出,不断细化

    自12年4月低碳城市与区域发展科技论坛上,“海绵城市”的概念首次提出以来,经过4年的时间,我国海绵城市的政策体系不断演进。海绵城市从抽象化的概念,逐渐具象化至建设方针、规划设计细则、实施方案、技术规范、配套财政政策、绩效评价与考核办法。15年10月,国务院发布关于推进海绵城市建设的指导意见,明确了海绵城市中长期目标和建设时间表,最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响,将70%的降雨就地消纳和利用,到2020年,城市建成区20%以上的面积达到目标要求,到2030年,城市建成区80%以上的面积达到目标要求,坐实了海绵城市热点的持续时间。紧接着,15年12月,配套的政策性金融政策出台,国开行、农发行相继成为海绵城市的重点合作银行,提出加大对于海绵城市建设的政策性金融支持。16年3月,住建部提出要求各地抓紧编制海绵城市专项规划,于16年10月底前完成设市城市海绵城市专项规划草案。16年4月,提出做好海绵城市信息报送工作,每月5日前,应填报上月海绵城市建设项目包的建设进展。16年4月,.城市管网专项资金绩效评价暂行办法.为海绵城市项目推进进一步扫清障碍,提出绩效评价结果是专项资金奖罚的重要依据。国家层面的政策不断落地,海绵城市建设进入新阶段。

    表1:海绵城市政策频出,推进力度空前

    地方政府积极响应,出台多项具体实施政策

    为贯彻国务院发布的关于推进海绵城市建设的指导意见,陕西、辽宁、江苏、四川、海南、江西、甘肃等多地方政府纷纷出台具体的海绵城市指导或实施意见,明确各地方的海绵城市建设的基本原则、目标任务、重点措施和政策支持,由下级政府对海绵城市的建设任务进行细化,如海绵城市试点城市鹤壁市出台了.鹤壁市海绵城市建设试点实施计划.和.鹤壁市海绵城市建设项目规划设计导则.对海绵城市建设进行进一步指导,又如非试点城市珠海市出台了.珠海市西部中心城区海绵城市示范区建设专项规划.探索符合珠海实际、具有推广示范意义的海绵城市建设模式。地方层面对国家海绵城市政策深入细化,是海绵城市模式得到高效贯彻落实的前提。

    表2:省级政府出台的海绵城市政策

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    第一批试点城市项目推进较顺利,16年将迎来招投标高峰期

    市场疑问1:试点城市项目进展如何?—3/4的试点城市项目已展开

    海绵城市建设试点建设工作全面开展。15年4月,财政部、住建部、水利部公布了首批国家级“海绵城市”建设试点目录,迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区一共16个城市入选。15年6月,住建部把三亚列入地下管廊和海绵城市双试点城市。海绵城市建设期基本在15-17年三年时间内,试点城市相继展开海绵城市建设工作,出台了相应的建设规划,包括一揽子项目和投资额度规划,相应的配套支持政策也如期而至。根据试点城市的建设投资规划和当前的建设进展来看,16年为海绵城市工程的集中推进期及招投标高峰期。

    图1:首批国家级海绵城市试点面积与投资额情况

    图2:首批国家级海绵城市试点总投资占GDP比例(14年)

    根据规划数据,试点城市的建设投资从1-11亿元/平方公里不等,平均投资为为3.2亿元/平方公里。试点海绵城市建设总规划投资占GDP比重平均为8.4%。

    试点城市平均约43%的规划投资分布在16年,16年将迎来试点城市投资与建设高峰期。根据公开信息,在试点城市15-17年三年投资规划中,15/16/17年规划投资占总投资平均比例分别为22%/43%/35%。

    试点城市平均约28%的规划项目已经取得进展(已在进行前期招投标、已开工或已完工),进展较为顺利。根据公开信息,目前有11个城市已经公开了已经有进展的项目情况,11个城市中,已经在进行前期招投标、已开工及已经完工的项目总和占规划项目总数量平均为28%;有进展的项目占规划总数超40%的试点城市包括白城、济南、池州及常德。

    图3:部分试点城市15-17年计划投资额占三年总投资额比例

    图4:部分试点城市已推进(前期+开工+完工)项目占比

    表3:首批国家级海绵城市试点建设进展统计

    市场疑问2:试点城市资金到位情况如何?—超60%试点建设列入地方财政预算

    目前海绵城市的建设资金来源主要是中央财政专项补贴、地方财政和社会资本。

    图5:部分城市海绵城市建设资金来源

    中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定三年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元,对采用ppp模式达到一定比例的,将按上述补助基数奖励10%。

    地方财政的补贴标准各有不同,如试点城市武汉市财政每年至少安排资金4亿元,示范区所在地人民政府各自安排资金每年不少于1亿元,专项用于海绵城市建设试点工作,又如陕西省对海绵城市建设省级试点,省级财政连续三年给予6000万元的资金补助。

    剩余资本依赖于社会资本来筹措。虽然中央财政对海绵城市建设给予大力支持,地方财政也积极配合,但是对于海绵城市巨大的资金需求来说仍是不够,社会资本的加入和PPP模式的应用被寄予厚望。以迁安、白城、萍乡、鹤壁、遂宁和贵安新区6个城市为例,PPP融资的平均占比为52.4%,中央及地方的财政支持平均占比为47.6%。

    截止到目前,在第一批试点16个城市中,已有10个城市明确将海绵城市建设列入到地方政府财政支出中,分别是白城、嘉兴、池州、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、遂宁及贵安新区。

    表4:第一批试点城市中央和地方财政资金到位情况

    市场疑问3:试点城市项目招投标进展如何?——招投标呈现加速之势

    截止16年5月17日,根据各地政府招投标网站公开数据不完全统计,试点海绵城市项目招投标工作均已展开,进展最快的几个试点分别为济南、迁安、嘉兴等,正处于招标和已经中标的项目投资总额占试点城市规划投资总额的比例超过10%;从招标及中标次数统计来看,自16年以来,海绵城市项目招投标呈现加速的趋势。

      

    图6:第一批试点城市招投标金额统计1

    图7:第一批试点城市招投标金额统计2

    图8:截至目前试点城市项目招投标总额占规划投资比例

    图9:第一批试点城市招标/中标次数统计

    市场疑问4:试点城市项目中标主体都有谁?——联合体或成为趋势

    项目中标主体大都为各地设计院、咨询公司、工程及园林公司及联合体公司。

    联合体模式推动海绵城市建设或将成为趋势。从已有的海绵城市联合体来看,大多是“规划设计+投融资施工+技术”或是“规划设计+投融资施工+运营管理”的组合,并且同一家公司有可能参与多个联合体,如北京雨人润科生态技术有限责任公司及参与了上海为林绿化景观有限公司组建的联合体,又参与了上海锦水建设(集团)有限公司组建的联合体。海绵城市建设是一项涉及多方面的复杂系统工程,相关企业优势互补,发挥协同效应,共同推进海绵城建设或将成为主流模式。

    表5:目前主要海绵城市中标联合体情况

    市场疑问5:试点城市项目建成之后效果如何?—建设项目初见成效

    为科学全面评价海绵城市建设成效,15年7月,住房城乡建设部出台.海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行).,将海绵城市建设绩效评价与考核指标分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六个方面,包括6大类别、18项指标,并将海绵城市建设绩效评价与考核分三个阶段:城市自查,省级评价,部级抽查,以保障海绵城市建设工程按质按量完成。从15年4月至今,经过一年多时间,海绵城市建设已经初现成效。

    案例1:济南市凤凰路北段是济南市打造的“海绵主题道路”,海绵试验段建设自2015年5月开始,已经完成了透水人行道,植草沟,生态水塘,下沉式绿化带,溢流井,齿状沿石,PP蓄水模块,旱溪等一系列海绵改造,整个道路西侧道路及绿化已经基本完成。通过对前几场大雨洗礼后的观察,未发现道路积水,只有较深的下凹绿地处有少量存水,而且一上午时间全部下渗,可见海绵设施“吸水”能力的确非凡。通过实施一系列海绵措施后,凤凰路北段年径流总量控制率将超过75%。

    图10:济南凤凰路北段应用的8大海绵措施

    案例2:祥露小学是厦门首个完工的海绵城市项目,学校完成了一系列海绵体改造:铺设850平方米的透水砖,还挖掘一个50平方米的蓄水池,建成250平方米的雨水花园和300平方米的下沉式绿地,完成320平方米的屋面绿化,建成多套雨水处理设施。经过实践的验证,暴雨洗礼后的祥露小学内没有出现积水,雨水落到路面迅速渗入地下。根据项目负责人测算,使用最强力的面层透水砖后,1小时内,每立方米可以吸收1.1吨左右雨水,祥露小学可有效应对120毫米暴雨。

    图11:海沧祥露小学示意图

    图12:海沧祥露小学海绵城市改造工程

    16年5月第二批14个海绵城市试点公布

    除了试点城市以外,全国范围内其他地区也积极响应建设海绵城市的号召,如湛江、荆门、无锡等城市。16年2月,财政部联合住建部、水利部下发关于开展2016年中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知,第二批试点申报工作已启动,要求各地于4月10日前提交申请和实施方案。该次申报要求各省份(含新疆生产建设兵团)可择优推荐1个城市参与全国范围内的竞争(计划单列市可以单独申报),第一批试点城市所在省份不在此次申报范围之列。去年有130个城市申请首批海绵城市试点,本次第二批试点申请多个城市已跃跃欲试,湛江、佛山、郑州等超过20个城市均已计划申报。

    本次申请明确了申请试点城市必须具备的资格:①试点区域集中连片且须包括一定比例的老城区,不少于15平方公里,多年平均降雨量不低于400毫米。②城市建成区内至少有一个汇水片区达到海绵城市建设总体要求;在“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”方面取得了初步成效。③此外,还包括城市人民政府成立工作领导小组,按要求编制海绵城市建设专项规划,项目前期准备工作充分且进展良好,向工作基础较好的城市适当倾斜等。

    4月22日,由财政部、住建部、水利部共同组成的评审专家组,在中国城市规划设计研究院召开2016年海绵城市试点竞争性评审会议,共有17个城市参加了此次竞争性评审,分别为福州、珠海、宁波、玉溪、大连、深圳、上海、庆阳、西宁、三亚、青岛、固原、天津、北京、盘锦、呼和浩特、运城。16年5月,福州、珠海、宁波、玉溪、大连、深圳、上海、庆阳、西宁、三亚、青岛、固原、天津、北京等14个城市入选第二批试点。

    表6:部分非试点城市海绵城市建设进展

    再谈海绵城市盈利模式

    海绵城市建设投资额巨大。根据住建部部长陈政高估算,海绵城市建设投资约为每平方公里1-1.5亿元,根据业内专家估算单位面积投资额为1.6-1.8亿/平方公里。14年底全国建成区面积49772.63平方公里,根据10-14年全国建成区面积的情况,未来6年按年均4%的增长率较为合理,若要实现2020年城市建成区20%以上的面积达到目标要求,2015-2020年投资规模估计在1.8-2.5万亿之间。海绵城市的建设投入如果按照一平方公里大概要1.8个亿计算,根据中国水网数据,其中政府可能出资15%-20%,剩下的都是需要社会资本投入。

    表7:2015-2020年海绵城市投资规模测算

    目前海绵城市建设主要采用三种模式,传统的各部门分段实施模式、城投模式和PPP模式。城投模式是以城投公司为主来推进整体工程建设。采用传统方式和城投模式,容易带来管理部门职能交叉,缺乏协调统筹,项目碎片化,融资渠道单一,管理体制落后等问题,不利于最后的整体效果。相比前两种方式,PPP是兼具效率与质量、多方共赢的融资模式。

    PPP模式可以促进海绵城市建设投资主体的多元化。引入社会资本,可以拓宽项目资金来源,弥补资金缺口,利用社会资本来提供资产和服务,促进了投融资体制改革。

    PPP模式有利于转换政府职能。减少政府财政支出和债务负担,政府可以从繁重的事务中脱身出来,由基础设施公共服务的提供者变为监督者、合作者。

    项目风险将由政府和社会资本共同分担。PPP模式使风险分配更合理,政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权,同时由于政府分担一部分风险,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。

    项目运行既有效率,兼具质量。社会资本参与项目能推动设计施工过程等方面革新,提高建设及运营效率。政府部门和社会资本取长补短,形成互利的长期目标,以最有效的成本为公众提供高质量服务。

    基于PPP模式在海绵城市领域应用的种种优势,国家大力支持海绵城市建设引入社会资本。15年10月,国务院发布关于推进海绵城市建设的指导意见,强调区别海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性,建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制,采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式,鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。中央财政对海绵城市建设试点采用PPP模式达到一定比例的,将按补助基数奖励10%。相应的配套财政政策和考核政策相继出台。国家鼓励在海绵城市建设中引入PPP模式,以加强竞争、实现投资主体多元化。海绵城市建设项目主要采用DBFO(设计-建造-融资-运营)的运作方式,由社会资本负责项目的设计、投融资、建设、运营、期满移交等相关工作。

    图13:主要采用DBFO(设计-建造-融资-运营)的运作方式

    市场疑问6:社会资本如何取得回报?—运营收益+政府购买+财政补贴

    海绵城市相关项目的收入一般由使用者付费的项目运营收益、政府购买及财政补贴三部分构成。①项目运营收益包括雨水集蓄利用等项目提供的新增水资源供给量、多功能调蓄及生态公园提供的门票收入、生态停车场的停车收费、传统污水处理厂的运营收入等。②由于海绵城市效益存在明显外部性,如减少径流污染、防洪涝、积蓄及补充地下水源、地产增值、创造就业等,故政府购买服务仍是大部分海绵城市建设项目的主要收益来源。海绵城市项目多采取PPP形式。

    表8:ppp项目回报机制

    表9:财政部PPP项目库中现有的海绵城市PPP项目

    政府采用特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式吸引社会资本进入海绵城市建设项目。然而收益性成为是否能吸引投资的关键。目前收益模式主要有三种:政府付费(如生态环境治理、市政道路等非经营性项目)、用户付费(如供水、燃气等经营性项目)和可行性缺口补助(如垃圾处理等准经营性项目)。

    我们预计试点城市优质项目回款保障较好。第一批试点以迁安、白城、萍乡、鹤壁、遂宁、贵安新区等为例,中央及地方财政支持平均占总投资比例为47.6%。第二批试点更多处于经济较发达地区,政府支付能力强,优质项目回款有望得到更好保障。

    市场疑问7:海绵城市实践成功案例是什么样?

    案例1:南宁市竹排江上游植物园段那考河流域治理PPP——特许经营权模式

    南宁市竹排江上游植物园段那考河流域治理PPP项目是首个以PPP模式正式签约的海绵城市项目,建设内容包括河道整治、截污治理、生态修复、污水处理厂、沿岸景观、海绵城市、信息化管理等工程,为探索社会资本参与城市生态治理提供了可复制的实践模式。

    项目介绍:2014年10月,南宁市城市内河管理处对竹排江上游植物园段那考河流域治理PPP项目进行公开招标,北排集团中标。该项目以南宁建宁水务投资集团有限责任公司为公共方,以北排集团为社会资本方,项目公司为南宁北排水环境发展有限公司,开展为期10年的合作。那考河治理河道全长6.6公里,项目总投资为10亿元。

    .项目进展:污水厂所有构筑物主体结构已完成,正在进行厂区总图施工及设备安装准备;河道整治完成2.05km,完成比例40%;截污管线完成4km,完成比例50%;溢流坝、跌水坝完成8座,完成比例60%;上游潜流湿地完成1750米,完成比例55%;支线及上游部分开始景观绿化工程施工。项目预计将于2016年11月底完工进入试运行期。

    经验总结:①配备专业团队。项目启动后,南宁市内河管理处聘请了上海济邦投资咨询有限公司作为专业的交易顾问,北京清控人居环境院有限公司作为技术顾问,在很大程度上保证了此项目质量。②配套政策性金融支持。该项建设资金来自自筹、贷款,项目出资比例为自筹20%,银行贷款80%。其中很大比例的银行贷款由建设银行以基准利率以下的贷款利率提供。

    案例2:迁安——政府引导基金模式

    迁安市是海绵城市试点中唯一入选的县级市。为指导海绵城市建设,迁安市聘请清华同衡规划设计院编制.迁安市海绵城市建设区专项规划(2015—2030年).。2015年8月18日,迁安市正式启动全国首支海绵城市建设引导基金,由金砖城市国开先导基金提供募集认购,为地方政府的“海绵城市建设”财政建设资金的解决开辟了一个新的途径。

    基金介绍:由迁安市财政局与深圳金砖城市国开先导基金管理有限公司以有限合伙的方式设立。2015年12月,中国农业银行河北省唐山分行成功中标海绵城市建设引导基金,以5.98%的年化收益率获得优先级额度12亿元,成为迁安海绵城市基金的独家供应商,农行还将获得0.2%的年度基金托管收益。

    经验总结:建立多元化的资金保障机制。通过PPP模式有针对性的引入实力较强的专业基金团队,共同设立海绵城市建设基金,不仅保质保量完成合作项目,还可带动整个城市海绵经济产业链的发展,也为实施机构合理选择合作社会资本提供了制度保障。

    图14:南宁市海绵城市建设试点项目布局图

    图15:迁安市海绵城市彩色透水地坪

    案例3:西咸新区——PPP模式和政府实施相结合

    西咸新区是首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区。早在2012年,西咸新区就以沣西新城为试点区域,展开低影响开发技术探索实践,先后与西安理工大学、西安政设计研究院合作,将低影响开发技术应用于实际项目,为申请国家级海绵城市试点积累了丰厚的经验和基础。根据计划,西咸新区海绵城市建设PPP投资项目共有4项,包括渭河污水处理厂及管网、中心绿廊一期景观工程、渭河沣景路泵站及渭河天元路泵站项目。实施中,对渭河污水处理厂及管网、渭河沣景路泵站及渭河天元路泵站项目整体打包;中心绿廊一期改扩建项目单个运作。目前渭河污水处理厂及管网、渭河沣景路泵站及渭河天元路泵站项目PPP融资已取得重要进展。

    西咸新区PPP模式重点:①对于承担海绵城市建设项目的开发商,实行奖励政策,如延长企业的还款期限,降低贷款的门槛,甚至局部调整利息,以吸引社会资本。②政府把市区内的营利性项目,比如说房地产开发、供电、旅游、娱乐等项目和公益性质的项目进行打包,提高海绵城市建设项目收益吸引力。③成立陕西省西咸新区绿色城市管网基金,这也成为陕西第一单、民生银行系统内第一笔支持海绵城市建设的专项基金。④农行陕西省分行以8亿元理财资金投资设立西咸新区沣西新城海绵城市建设引导基金。

    经验总结:PPP模式与政府实施结合推进。没有直接收益(如生态走廊建设等非经营项目),主要采用政府购买服务的方式。经营性项目与公益性项目打捆招商(如污水处理厂捆绑污水管网)。整个水环境整治(包括污水厂、下游治理、生态走廊建设等)采用特许经营的方式。通过这种PPP模式与政府实施相结合的灵活模式,大力推进海绵城市的整体建设。

    图16:西咸新区海绵城市建设试点项目布局图

    海绵城市投资思路:沿四主线布局

    海绵城市建设正拉动新一轮城市建设热潮。海绵城市要求构建低影响开发的先进雨水系统,包括从前端的对城市原有生态系统的保护和生态恢复,中端的低影响开发建造多种雨水系统组件,如透水性铺装、绿色屋顶、植被覆盖、雨水蓄水池、下渗装臵、雨水管道等,到后端的污水污泥处臵,涉及包括生态修复、园林绿化、绿色建材、管网建设与运营、智慧城市与物联网技术、污水污泥处理等多个行业。

    长期来看,作为稳增长发展的重要投资领域,海绵城市建设将持续推进。近期来看,第一批试点城市项目招投标进入高峰期+第二批试点城市积极申报中+热点事件的催化,我们判断海绵城市将是未来两三年内环保行业持续且较大规模的投资机会。我们建议关注四条投资主线:

    从提供海绵城市建设设计方案的设计院出发,向综合设计、工程、运营整体环境解决方案服务商迈进的公司。

    从监测业务切入到海绵城市建设的环境监测龙头聚光科技。

    传统水处理工程公司切入到海绵城市建设的水处理龙头碧水源、参与海绵城市合作基金的黑臭水体治理专家环能科技及水务工程实力雄厚的江南水务。

    从基础设施园林、建材、管网等切入海绵城市建设的东方园林、龙泉股份。

    风险提示

    项目招投标进度低于预期;竞争激烈导致利润率下滑;财政支付能力不足造成的回款风险等。

  • 关键词:PPP,PPP项目,PPP模式,海绵城市PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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