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轨道交通PPP+TOD怎么玩?

  • 2015年10月21日-22日,由财政部、亚洲开发银行主办,重庆市财政局承办的"轨道交通领域ppp模式应用国际论坛"在重庆举办。本次论坛汇集国内外轨道交通PPP领域的专家和学者,对轨道交通ppp项目国际经验及我国轨道交通领域PPP的现状、问题及发展内容进行探讨。西南交通大学(上海)TOD研究中心主任朱晓兵在大会作了"中国轨道交通发展概览暨TOD模式如何支持轨道交通PPP"的主题演讲,现就TOD模式如何支持轨道交通PPP,整理相关要点供同行讨论。

    相关问题、概念与澄清

     

    【问题】

     

    在开展TOD研究与咨询项目的过程中,经常会遇到以下的较有代表性的问题或意见:

     

    TOD与"R+P"(轨道+物业)是一回事吗?

     

    TOD与PPP到底什么关系?(通常是政府或者轨道公司所问:我们已经请了PPP顾问,工作内容中也包括土地价值,还需要研究TOD吗?)

     

    一线城市,TOD根本解决不了轨道交通投融资问题!

     

    我们是二线(三线)城市,土地价值低房地产市场不景气,TOD有用吗?

     

    研究了TOD,政府明白了土地价值会提高,不是增加我们的拿地成本吗?(来自于潜在投资人、开发商)

     

    到底应该怎么做TOD研究,究竟能不能落地?

    【概念】

     

    TOD理念最初由美国提出,从效益角度看,公共交通站点与周边地区开发可达成良性互动、增值共赢:一方面,公共交通可以带来大量客流,带动沿线的房地产业发展和物业增值;另一方面,沿线地区的发展反过来会增加公共交通的客流,为公共交通提供稳定或不断增长的经营收入。

     

    中国的人口规模和密度与欧美国家有很大差别,我们更多地把香港、日本以及东南亚几个城市作为对标案例,并且着重考量是否能够显著实现共赢效益。基于此,我们把TOD概念引申定义为:依托于大众捷运系统的、能够增值的土地综合开发。详述如下:

     

    T- 指运量大、速度快、班次密、准点安全的大众捷运系统(Mass Rapid Transit),对开发的带动效应显著,主要包括:城市轨道交通、铁路、综合交通枢纽、中运量捷运系统(快速公交BRT等)。

     

    D-所有可以TOD以理念来开发、实现土地溢价与物业增值的土地开发,包括

     

    •郊区/新区结合站点的综合开发(新市镇、车辆段/停车场、综合交通枢纽…)

     

    •中心城区结合站点的综合开发(城市重建地块、填充地块、地下空间、公交枢纽/场站、交通设施改造…)

     

    •沿线/区间土地综合开发(桥下土地、区间红线/保护区/环评线内土地)

     

    特别说明:D不仅指市郊"人跟线走"、公共交通引导效应强的土地,同时也包括中心城区因轨道交通建设带来改造和升级机会的土地。微信公众号:PPP项目争端解决,持续关注PPP项目前沿和热点问题。

    【澄清】

     

    TOD

     

    •是城市与公交协同发展的空间模式

     

    •一定有1+1>2的增值效应 (土地溢价、物业增值)

     

    •增值未必一定要"内部化"、也未必一定要用来做轨道交通PPP的土地对价

     

    PPP

     

    •投融资模式的一种

     

    •可以仅针对轨道交通本身、也可以用土地参与对价

     

    •参与对价的土地,可以是"TOD"类型有增值效应的地,也可以是跟轨道没有关系的地

     

    R+P (Rail+Property,港铁的"轨道+物业"模式)

     

    •整合的TOD空间方案,轨道与站点周边物业开发统筹规划、设计、实施、运营

     

    •港铁"以地养铁"的建设模式,不但轨道与物业的空间方案要整合,同时轨道发展与房地产开发的财务必须统筹安排

     

    在此,我们提出T+TOD的概念——轨道交通与因其建设而能带来增值的土地捆绑,空间方案与财务安排均整合的轨道与城市联合建设模式。

    TOD如何支撑轨道交通PPP

     

    【基本共识】

     

    无论是轨道公司还是潜在投资人都要达成基本共识,这是双方合作的基础:

     

    1. TOD是城市发展的必选项

     

    轨道交通不同于常规公交,除解决交通问题外,还能带来新城发展和城市更新的机遇、以及开发能级的提升。城市只要建轨道交通,就必须把这个机遇充分利用起来,不管是采用PPP还是其他投融资方式建轨道交通。

     

    TOD 模式具有以人为本、功能复合、集聚开发、公交/步行主导、串珠式城市空间结构等特性,是提高城市土地资源集约利用、优化城市空间布局、提升公交运营效率的有效途径,是轨道交通和新型城镇化可持续发展的、新常态下的最佳选择。

    2. TOD是精细的跨界产品

     

    TOD本身是轨道交通和房地产的跨界产品,涉及众多专业,界面接口多,复杂程度高。从技术角度讲,必须精耕细作,统筹进行策划、规划与设计,才能先"画"出精品。

     

    现有体制机制、法律法规无法支撑这种目前分属两个领域、涉及多个利益主体、需要高度整合和协作的产品。

     

    从PPP落地实施角度讲,还必须解决市场、政策方面的落地性,既要让TOD产品所对应的市场价值预估能够为政府和潜在投资人双方所同时接受,又必须能通过规范、合法的途径让项目主体获得土地以及让PPP项目获得法律保障。

    3. T+TOD应由政府主导

     

    T+TOD牵涉到国家和城市最基本的资源配置。

     

    轨道交通是事关民生的重大基础设施,为公众提供稳定、长期的交通服务是首要考虑

     

    轨道交通建设和运营的技术门槛高,目前符合要求的社会投资人市场供给少。另外轨道交通一些特性,例如网络化运营等,很多时候都要求不能从单一项目角度考虑问题

     

    在目前推进PPP模式的诸多阻滞中,最大障碍在于政府还不能完全适应市场经济的游戏规则,若采用PPP模式来建设T+TOD,体制机制与政策法规的顶层设计最为关键,跨政府部门的协调非外部单位能够完成

    4.T+TOD的PPP必须平等、诚实、长期

     

    任何项目一旦决定采用PPP模式,政府一定要有平等的交易意识和真正让社会资本盈利的认识与胸怀。这点对于T+TOD这种投资大、合作周期长的项目尤为重要。

     

    一定要算清账,算明账!大陆城轨的建设和运营历史不长,积累的运营成本数据不多且不公开,此外,大多数城市轨道交通的客流预测与实际情况偏差很大,这些都给轨道交通PPP项目确定财务标的造成了巨大困难。若把TOD作为轨道交通的对价补充,首先要明确轨道交通自身的财务缺口,其次还要弄清需要多少土地以及土地的一二级开发究竟能够实现多大价值,若仍有缺口可能继续需要政府补贴或采用其他方法。所有这些账,都要一笔笔算清,而且都必须得向潜在投资人公开。反之,潜在投资人也必需把他的成本和利润算清楚且算在明处,这样才能形成PPP谈判的基础。PPP顾问本质上是交易顾问,解决怎么分蛋糕的;TOD顾问是研究土地综合开发价值、尤其是如何增值,是做大蛋糕的。对于T+TOD来说,这两类顾问缺一不可。深圳地铁6号线的前期研究,就采用了"轨道工可研+TOD顾问+投融资顾问"这种三位一体的系统研究方式,不但为PPP招商和谈判奠定了良好的基础,更为城市梳理、控制了大量的土地资源、优化了规划、提升了价值。

     

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    责任编辑:中国PPP门户网

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