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土地综合开发项目(CLDP)中的 PPP 模式应用

  • 引言:

    政府和社会资本合作模式(或称“政企合作模式”、“公私合营模式”、“PPP 模式”)是指 政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。这一模式肇始于 17世纪至 19 世纪的英、美、法等国家的公路、桥梁的特许经营,并在今天被广泛应用于基础设施和公共服务设施的建设和运营。

    2014 年 9 月 23 日,财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金(2014)76 号),拉开了在全国范围内推广 PPP 模式的序幕;2014 年 11 月 29日,财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金(2014)113 号)和《政 府和社会资本合作项目通用合同指南》;2014 年 12 月 2 日,国家发改委也同步发布了《国 家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资(2014)2724 号)。2014 年 11 月,汕头市政府向财政部上报其与中信集团合作推动的中信滨海新城项目为PPP 示范项目。该项目旨在通过政府采购方式,签署一系列政企合作协议,由企业进行项目 的投资、建设和运营全流程操作,实现政府债务调控和政企多元化平等合作的双赢。中信滨 海新城项目以汕头市海湾隧道项目为合作重心,辐射开发土地规划面积 168 平方公里,预计 总投资超 500 亿元,其以新型的 PPP 模式为核心领衔实施国家新型城镇化战略。

    本团队作为该项目的法律顾问,在 2011 年至 2013 年期间,为该项目的政企合作模式的 设计、合作协议的谈判和签署、建设工程等方面提供了全程法律服务。基于这一项目经验、 并在针对现行政企合作相关立法和政策进行研究的基础上,我们在国内首次提出了政企合作框架下的土地综合开发项目(Comprehensive Land Development Project, CLDP)模式,作为政企合作遵照PPP 原则进行土地一级开发和基础设施/公共服务设施建设/运营模式的新探索。

    关键词:土地综合开发(CLDP) 政企合作 公私合营 PPP

    一、 PPP 模式概述

    (一) PPP 模式初探

    Public-Private Partnerships(PPP)模式通常是指通过私营部门与公共部门形成的一种由私营部门在诸如基础设施、公共服务设施建设等领域向公共部门提供服务并承担一定的投资、技术及运营风险,并通过诸如“使用者付费”、“政府付费”等模式获得合理的投资回报,由此形成一种伙伴关系。PPP 模式肇始于 17 世纪至 19 世纪的英、美、法等国家的公路、桥梁的特许经营;至 20 世纪 80 年代,已经发展成为相当成熟的项目运作模式,为推进全球建设发展起到了极其重要的作用。

    世界各国对ppp模式存在不同的释义:例如,在北美地区,PPP模式更多被称为“P3s”,根据加拿大政府设立的PPP Canada联邦国有公司的介绍,P3s是一种长期的公共基础设施合作开发模式,政府(公共部门)依仗该等模式可在一定期限内将私营部门的责任与公共资产进行勾连。1而在 2003 年德国联邦交通、建设及房地产部(BMVBW)颁发的《公共房产中的PPP联邦报告》第一部分中对PPP作了如下定义:“基于合同管理下的公共部门和私营部门的合作,以结合各方必要的资源(如专业知识、运营基金、资金、人力资源)和根据项目各方风险管理能力合理分担项目存在的风险,从而有效地满足公共服务的需要”。综合各国对 PPP 模式的释义与定位, PPP 模式的主要内涵在于:

    第一,由公共部门与私营部门以合同方式进行长期的合作发展;

    第二,由私营部门充分参与项目的设计、建设、运营、管理等;

    第三,将私营部门的收益风险与公共部门的公共利益相挂钩,并由双方进行风险承担分 配。

    (二) 现代 PPP 模式若干概念辨析

    现代 PPP 模式并非指代某种特定的或单一的模式形态,诸如 PPA、BOT、Franchise(特许经营)、PFI 等模式均可被理解为广义的 PPP 模式。

    在 20 世纪 80 年代早期,随着英国电力工业的私有化被引入欧洲,1978 年《私营公用事业规范政策法》鼓励兴建热电厂并出售给电力公用事业部门,导致电力工业的供应端与运输端的分离,PPA(Power Purchase Agreement)或称购电协议应运而生。其主要特点是修建和运营发电站项目的私营部门投资者不需要为它所生产的电力是否实际上被需要而承担任何收益风险,从而将该风险转移至公共事业部门(并且公共部门需要持续支付电力供应费)。PPA体现出了现代PPP模式的最基本特性,即公共部门拥有电力供应设施的所有权,而私营部门所获得的权益则是相对稳定的收益。出于政策导向支持,只要私营部门投资者按照协议约定生产电力,即可从购电方(一般为公共部门)收取费用(根据购电协议,投资者收取的电价包括:1)电力供应费(流量收费):投资者为向使用电力的公用单位提供其发电站中的电力所收取的费用,包括修建发电站的资本开支和固定运营开支;2)电力使用费(变量收费):投资者向使用电力的公用单位提供电力时收取的发电的边际成本,主要包括用于发电的燃料成本)。在这种模式下,发电站的所有权往往最终以近乎无偿的方式转让至公共部门名下。3

    20 世纪 80 年代的经济衰退及第三世界的债务危机导致发展中国家的基础设施项目亟待资金的投入。1984 年,时任土耳其总理厄扎尔提出了 BOT 概念并利用于电力供应,其主要特点是项目通过从私营部门进行融资,在公共部门的控制之下实现建设-运营-移交,私营部门的权益仅是根据协议来经营发电站并从政府部门(作为购电方)收取费用。无论是 BOO(建设-拥有-经营)、BOT(建设-运营-移交)、BTO(建设-移交-运营)或 DBFO(设计-建设-融资-运营)等模式,都是为资金缺失的公共部门提供的融资方式,都从融资端体现了现 代 PPP 模式的特性。在这种模式下,私营部门作为公共部门的代表来进行项目建设并提供 服务,公共部门掌握在设施、服务提供及成本端的控制权。在BOT模式的影响之下,现代特许权经营模式及融资手段在 1987 年英法隧道工程及Dartford桥项目后渐渐成熟起来,其与购电协议极为相似,公共部门通过特许权经营协议允许私营部门进行项目的融资建设,并在一定期限内向道路使用者收费作为收入来源。在此种模式下,特许经营的时限可由公共部门根据实际情况进行调整,如意大利都灵至米兰高速 公路的收费期限本应自 2014 年到期,但由于公司从 1999 年开始对公路进行了扩建改造,国家许可将收费经营期限延长至 2026 年。

    1992 年,英国政府宣布了私营部门融资计划(即PFI,Private Finance Initiative),将私 营部门的资金投入公共基础设施如收费公路的建设。PFI模式下引入了公共部门付费的概念, 即在PPA的基础上引入了“影子收费”——由公共主管部门来进行固定计划付费的概念。6例如, 对于公路部门来说,公共主管部门依照固定的“(每个)司机/(每)公里”的付款计划来进 行支付;而在更多的PFI项目中,如学校、医院等内在风险不能转移给私营部门的项目下, 私营部门会根据设施的服务供应情况向公共部门收取费用,在合同期间保证设施可用并提供 诸如维修、清洁和餐饮等服务。

    上文我们提到的各个模式均可理解为广义的 PPP 模式,当然,除了我们列举的这些模式以外,TOT(移交-经营-移交)、O&M(运营和维护)、MC(管理外包)等模式也都可以被归为广义的 PPP 模式,尽管上述模式在政企的权责界限、设施的风险转移、收益与收费模式等方面存在差异;但是,政府与企业以合同方式就相关公共设施在建设、运营、维护、管理等方面进行长期合作的特质仍使该等模式具备了 PPP 模式的基本内涵。

    (三) PPP 模式在各国的发展与应用

    经过上述介绍,我们大致梳理出了 PPP 模式的一些典型代表形式,这些代表形式现在仍在世界范围内被活跃地运用着。对于PPP模式应用最为广泛和富有经验的国家无疑是英国。虽然上世纪 80 年代PPA模式的应用使得民间资本介入政府公共建设,但英国的公共政策是强烈反对公共设施私有化的,在这些规定中,私营部门的资金只能用于替代公共开支,并需要证明其高额的私营部门融资成本是合理的。经过不懈努力,英国在 1992 年实行了“私营部门融资倡议”(PFI)推进私营投资提案制度,引导私营企业参与公共基础建设投资;1997 年财政部接手了PFI倡议的直接控制权并建立财政部特别小组;并终于在 2011 年由英国财政部设立了基础设施局以全面负责ppp项目。目前 ,英国PPP项目的价值和数量约占到全球的三分之一,自 1987 年至 2012年,共批准PPP项目 730 个,运营金额达 540 亿英镑。7在英国,PFI项目中大部分是由地方政府实施,中央政府支付服务费,这些资金被称为“PFI信贷资金”。 8由于英国的PPP项目大多使用PFI模式,而PFI模式是以设施的可供使用性作为基础的,因此其PPP实践更多地集中在交通运输、卫生、国防、教育及保障房等公共部门长期或永久持有的服务设施领域。

    美国的PPP模式则主要应用于供水和废水处理部门、监狱部门、交通运输及保障性住房。供水和废水处理部门、监狱部门及交通运输部门均采用专营权模式(类特许权经营模式)并以州或联邦立法的形式(如 1991 年《地面联运法》、1998 年《交通基础设施融资和创新法》)鼓励私营部门提供融资支持。除此之外,值得一提的是,美国在保障房的建设模式方面尤为独特:由政府出资,而由私营部门最终取得项目的所有权。于保障房建设项目来说,在融资端,资金来源大约 1/3 为地方政府软性贷款(成本极低或无成本),1/2 为私营部门权益资本,并有少部分的银行贷款与基金会捐款。在风险转移端,由于项目最终的风险将移交至私营部门手中,且软性贷款或税收抵扣政策的对价一般为在政府部门要求下由私营部门提供 15 年至 55 年的保障房服务,因此私营部门将承担长期的、持续性的项目运营责任及风险。一旦 政府规定的保障房服务期届满,根据私营部门的性质及其他因素,短期保障房将可能成为受 到政府补贴的长期保障房。9该种PPP模式并非死板地将公私部门之间划出清晰界限,而是 由公共部门、私营部门、其他非营利性组织之间发挥各自优势,以弹性的时限-风险-收益三 角平衡机制达到社会资源的利用最大化。

    除了欧美各国,菲律宾、日韩、印度、马来西亚、印度尼西亚、澳大利亚等国家的 PPP模式应用与项目开展也存在各具特色的经验与管理规制模式。例如,在 20 世纪末期,韩国在其 1999 年《基础设施领域私营部门参与法》(PrivateParticipation in Infrastructure Act, PPI)的基础上取得了世界银行的技术协助,进而引入了提高采购过程中透明度的法律法规,从而加强了PPI在政府采购项目的应用。PPI项目的一大特点即是在私营企业收益方面,公共部门承诺最低收入担保,并由韩国基础设施信用担保基金(KICCF)等提供担保基金。10这类担保使得大型的韩国建筑公司在市场中占有绝对控制地 位,抑制了市场竞争;然而,不可否认的是,担保基金在推进韩国PPP项目发展中发挥了强 大助力。

    再如,印度尼西亚的PPP项目管理主要由国家规划局、财政部、经济事务协调部、加快 基础设施建设政策委员会负责,其中国家规划局主要承担PPP的发展职责及项目评估职责、 以决定政府提供资助的必要性;财政部负责主要管理政府投资;加快基础设施建设政策委员 会负责基础设施建设部门的政策协调、项目审核职能;经济事务协调部负责各部门间的跨部 政策协调。11即便有如此分工明确的职能部门,政府机构的协调依旧存在问题,其中缺乏标准化、具有法律约束力的体制和决策体系是最大的问题。12

    列举了前述各国的PPP模式之后,我们发现了一个有趣的问题:即政府公共部门需要为PPP项目提供政策与财务的双重支持,这种支持可以是担保、承诺、税费优惠或其他政策优惠;而公共部门在决定是否批准项目并使其纳入公共预算时,则需要考虑很多相关因素,其中最为现实的一点是财务会计考虑。例如,欧盟统计局在参考使用《联合国国民会计制度》(United Nations system of National Accounts, SNA)的基础上通过整体考虑评估以决定在资产负债表中应如何处理PPP项目。13尽管这属于公共部门决策层面的问题,但是,这种评估机制仍可以作为衡量PPP模式的应用价值的维度之一。

    二、 PPP 模式在中国

    (一) PPP 模式在中国的早期发展

    PPP 模式的早期立法1990 年-2000 年:试点时期根据亚洲开发银行专题报导,早在上世纪 90 年代,PPP模式便开始在中国发展。14在这一时期,随着PPP模式在国际上的广泛应用,其概念被迅速引入中国,并进入试点发展的时期。1994 年是BOT试点项目的起点,国家计委共选择 5 个BOT试点项目 15;各个地方政府也相继推出了一些PPP项目。在这一时期, PPP模式主要应用于电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等领域。

    2000 年-2010 年:初步发展时期2002 年,中共十六大提出中国社会主义市场经济体制已经初步建立,市场在资源配置 中发挥基础性作用。在此背景下,建设部 2002 年底出台《关于加快市政公用行业市场化进 程的意见》(建城[2002]272 号),2004 年推出《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第 126 号);各地也陆续出台了相应的特许经营条例。随着国家以及地方对于特许经营相关立法的逐步完善,从 2003 年开始,各地的PPP项目大量上马,其中最多的是污水处理项目,以及自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。但是,由于项目规范性不足等原因,也出现了一些失败的案例,例如 2007 年的西安自来水市场化改革,由于部分反对意见,西安自来水公司的PPP模式改革最终半途而废。

    PPP 模式的早期实践

    泉州刺桐大桥项目 

    项目基本情况

    项目进程 1994 年初启动,1996 年通车

     

    特点 被称为中国本土民间资本第一个参与的 PPP 项目

     

    投资主体 泉州市名流路桥投资开发股份有限公司

    (1)泉州市名流路桥投资开发股份有限公司为刺桐大桥出资人,以出资额为限承担有限责任,以公司未来的收益和资产作为融资的基础,全权负责大桥的建设、资本注入和经营管理等一系列重大决策

    操作模式

    (2)根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行 收费,直至特许经营期结束为止,期间所获得的收益归名流路桥公 司支配项目中出现的问题

    第一,项目中政企关系不平等。本项目中依靠简单的红头文件替代了契约,项目没有全 套的契约设计,在这种安排下,本来是政企之间的合作伙伴关系却演变成了企业与政府之间 高低不对等的博弈,导致项目后续安排无法继续。

    第二,项目预期的投资回报难以实现。首先,投资回报被分流。本项目之后政府又新修 了 7 座免费通过的大桥,极大地分流了过客,影响了刺桐大桥的投资回报。再者,投资期限受限制。根据国务院 2004 年《收费公路管理条例》(国务院令第 417 号),经营性的收费公路收费期限则不得超过 25 年(国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限,最长不得超过 30 年)。刺桐大桥若按照当时规定的 30 年经营期限进行收费经营,则会超出国家规定 5 年,但如果提前停止收费,又会导致投资回报受损,致使项目处于极其尴尬的位置。

    鸟巢项目 

    项目基本情况

    时间 2002 年开始邀请招标,2003 年 9 月设立项目公司

     

    特点 高科技、投资体量大、政策扶持多

     

    北京市国有资产经营有限责任公司作为公共部门,中国中信集团公司联合投资主体 体(中国中信集团公司 65%、北京城建集团有限公司 30%;美国金州控股集团有限公司 5%)作为私营部门

     

    操作模式 北京市政府授权北京市国有资产经营有限责任公司作为项目公司的一方发起人,履行 58%的投资责任,其余的 42%由私营部门即中国中信集团公司联合体进行融资。公共部门和私营部门共同组建项目公司负责本项目的融资、建造、运营、维护,并在 30 年特许权期满后移交给北京市政府。项目公司将独自享有项目的一切商业利益,但同时必须承担因项目而产生的一切损失

    项目特点

    第一,本项目具有较强的政策优势。北京市颁布了一系列政府条例,为鸟巢项目提供鼓 励措施。例如,2006 年 3 月 1 日,北京市人民代表大会常务委员会颁布了《北京市城市基 础设施特许经营条例》(北京市人大常委会公告第 42 号);2006 年 9 月 1 日北京市发改委颁 布了《北京市城市基础设施特许经营者招标投标程序性规定》(京发改(2006)1180 号)。

    第二,项目收益多元化。根据资料显示,项目公司可以通过广告收益、赞助、经销权、 商业空间租赁、门票销售、运动会和表演会活动以及冠名权等方式获得不同的收益,多元化 收益也有利于保障投资回报。

    小结

    就 PPP 模式在中国的早期发展,我们认为,主要存在以下问题:

    第一,立法层面缺乏规范体系。首先,国家层面缺乏关于 PPP 模式的较高层级的法律 规范,致使 PPP 模式缺乏强有力的法律依据;再者,低层级的法规条例之间还存在多个冲 突,致使在具体实施过程中缺乏执行力;最后,在 PPP 模式的发展过程中各地方政府相继 出台具有浓厚的地方保护主义的法规条例,也严重限制了 PPP 模式的发展。

    第二,实践层面缺乏契约精神。早期 PPP 项目的特殊性无疑使其能够获得政府的大力 支持以及开发建设中的政策倾斜,但是,仅依靠政府出具的政策性文件及批复就开展项目, 而没有进行科学的论证、建立完善的合同体系,这样的 PPP 运行模式下,一旦出现政府换 届、政策调整或者运营不善等情形,项目便陷入泥潭无法继续。究其原因,我们认为,还是 在于在当时的中国缺乏完善的立法规范和科学的契约精神,初期的粗放式发展如果没有完善的国家、地方以及行业的规范进行规制,那么,PPP 模式将很难作为一项成熟而完善的模式在全国范围内广泛推广和长期发展。

    (二) 2010 年之后:PPP 模式发展的新局面

    PPP 模式的“黄金时代”

    中国城镇化经过十几年高速发展,产生了诸多问题:土地财政饱受批评;地方债务急剧增加;环境问题日益凸显。在此背景下,在财政部的大力推动下,自 2013 年下半年开始,PPP 模式成为热门话题,中央政府鼓励社会资本以 PPP 模式的方式参与基础设施和公共服务设施的投资和运营,与此同时,国家层面以及各地方有关 PPP 模式的相关法规或政策也相继出台,PPP 模式在中国的发展进入“黄金时代”。

    PPP 模式的最新立法解读

    PPP 模式的基本法律框架

    PPP 模式的定义:《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中明确 指出,政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供 给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分 担及长期合作关系。

    PPP 模式的基本操作模式:《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中指出,由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格 和质量监管,以保证公共利益最大化。

    PPP 模式下的若干核心问题

    政府(项目实施机构)

    根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,“(二)明确实施主 体。按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他 相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责 PPP 项目的前期评估论证、 实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。

     

    ——据此,我们认为,PPP 模式中政府方没有具体的限制,行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构均有可能成为 PPP 项目的实施机构,具体还需参考地方的相关规定。

    社会企业(合作伙伴)

    根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,“(三)规范选择项目合作伙伴。……地方各级财政部门要会同行业主管部门,按照《政府采购法》及有关规定,依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴,并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程”。根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出,“(三)伙伴选择。实施方案审查通过后,配合行业管理部门、项目实施机构,按照《招标投标法》、《政 府采购法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式,公平择优选择 具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴”。

    根据前述规定,我们理解,选择 PPP 项目下的社会资本时需要注意以下两点:第一, 以《招标投标法》、《政府采购法》为主要法律依据,采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判 等多种方式进行选择;第二,考虑到项目的复杂性和专业性,因此,需要综合评估主体素质, 其中,专业资质、技术能力、管理经验以及融资能力、信用状况等因素都是考核的范围,以确保其能够承担整个项目的运营管理职能。

    项目范围

    根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,“(二)确定示 范项目范围。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目,具有价格调整机制相对灵活、市场 化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市 基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、 地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现 金流的项目”。

    根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,“(一)项目适用范 围。PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。 燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通 等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生 态保护等项目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先 考虑采用 PPP 模式建设”。

    关于 PPP 模式的适用项目范围一直是各方关注的焦点,根据前述规定,我们理解,虽然适用采用 PPP 模式的项目规定较为模糊暂无明确的限制,但是(城市)基础设施及公共 服务设施领域是近期财政部、发改委相关立法中所重点关注和积极推荐的 PPP 模式应用领 域(注:据此,本团队也提出了在 PPP 模式下,将土地一级开发与基础设施及公共服务设 施建设/运营相结合的土地综合开发项目(CLDP)模式,详见本文第三部分)。

  • 关键词:土地综合开发,CLDP,政企合作,公私合营,PPP

    责任编辑:中国PPP门户网

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