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【独家】城市地下综合管廊PPP模式关键问题探讨

  • 城市地下综合管廊,又称为“共同沟”,就是城市地下管道综合走廊,即在城市地下建造一个隧道空间,将各类公共管线有机综合集约化地敷设在同一条隧道内并进行集中管理的市政基础设施。城市所需的各类地下管线都可以敷设其中,并为检修、维护以及今后完善和增容预留操作和交通空间,实现地下资源的合理有效利用,提高管道的可靠性,延长道路的使用寿命。

    法国作家雨果曾说:“地下管道,最考验一个城市的智慧和良心”。如果说高耸的楼群是城市的“面子”,那地下综合管廊就是城市的“里子”,只有筑牢“里子”才能撑起“面子”。然而当前我们的城市建设,往往重地上轻地下,重面子轻里子,地下管线事故多发,最终导致“天天挖沟、天天修路”。

     

    李克强总理在考察武汉中央商务区地下综合管廊时强调,我们的城市地上空间高楼林立,发展势头很好,但在地下空间利用的深度广度上,与发达国家还有较大差距。地下空间不仅是城市的“里子”,更是巨大潜在资源。要积极探索ppp模式,通过完善回报机制吸引更多社会资本参与地下管廊建设,有效避免城市路面动辄“开膛破肚”,根治“马路拉链”。发展地下管廊是城市品质提升的重要举措。功在当代,利在千秋。

    2016年《政府工作报告》确定了“开工建设地下综合管廊2000公里以上”的工作任务。财政部与住建部经过评选,确立了国家第二批综合管廊试点城市,包括郑州、广州、石家庄、四平、青岛、威海、杭州、保山、南宁、银川、平潭、景德镇、成都、合肥、海东等15个城市,地下综合管廊建设将成为稳增长的新主力。住房城乡建设部在近期召开的推进城市地下综合管廊建设电视电话会议中也强调要大力推广PPP模式,推进体制、管理、融资渠道创新,确保完成综合管廊今年开工建设的目标任务。结合当前的实际情况来看,大量的地下综合管廊项目要运用好PPP模式,必须处理和解决好以下关键问题。

     

    1、满足城市地下空间规划

     

    《城市地下空间开发利用“十三五”规划》指出,合理开发利用城市地下空间,是优化城市空间结构和管理格局,增强地下空间之间以及地下空间与地面建设之间有机联系,促进地下空间与城市整体同步发展。

     

    城市地下综合管廊一经建设就不可更改,不可移动,一定要科学论证、科学规划、长远考虑。综合管廊的建设不可避免会遇到各种类型的地下空间,如轨道交通、人防工程、应急防灾设施等,因此,综合管廊的建设应与地下空间建设相协调,要因地制宜,因事制宜,从前期规划入手,将综合管廊与地下空间建设统筹考虑,相互衔接,充分考虑城市发展愿景,满足城市地下空间战略规划,不但会避免综合管廊与其他地下空间建设相互产生矛盾和干扰,也会降低综合管廊的建设成本,实现可持续发展。在满足城市地下空间规划的基础上进行综合管廊的建设,才能绘制出美好的城市发展蓝图,完成“地上建筑光鲜亮丽,地下管线国际标准”的目标。

    2、合理设置合作期限

     

    《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)规定,政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。那采用PPP模式进行城市地下综合管廊的建设合作期限到底是如何确定的呢?是随意定10年、15年、20年、25年?是期限长一点好,还是短一点好?

     

    根据住建部相关解释,按全寿命周期计算,地下综合管廊建设与管线直埋经济分析如下所示:

    由上表可知,综合管廊建设费用比地下直埋管线要高,但维修运行费较低,在考虑资金时间价值的情况下,要实现项目的物有所值,就需要综合考虑合理设置合作期限。另外,地下综合管廊经济社会效益的实现往往需要一个非常漫长的时间周期,项目合作期限应结合项目预期投资回报期限、财政承受能力、设备经济寿命和大修更新改造周期以及市场测试等因素综合确定。通常情况下,相较于其他基础设施和公共服务类的ppp项目,城市地下综合管廊项目的合作期限一般较长,可综合考虑设置为20--30年(特许经营项目通常约定的期限不超过30年)。

     

    3、充分协调管线入廊单位

     

    城市地下综合管廊各入廊管线单位需向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用。对于入廊管线单位来说,加入地下综合管廊,在短期内来看并没有很明显的效果,而长期效益,如减少重置成本、避免道路反复开挖等,要在未来很长一段时间后才能逐渐实现,因此,一般来说管线单位入廊的积极性并不是很高。

     

     从宏观层面来看,国家已从制度设计方面来协调管线入廊,2015年8月份发布的《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号)中指出,已建设地下综合管廊的区域,该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的,规划部门不予许可审批,建设部门不予施工许可审批,市政道路部门不予掘路许可审批。既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊。

     

    从微观层面来看,管廊运营单位要与入廊管线单位进行协议约定,明确入廊管线种类、时间、费用和责权利等内容,并制定详细的综合管廊运营管理办法,保障入廊单位的权益,提高其积极性。

     

    4、精准设计收费定价机制

     

     城市地下综合管廊各入廊管线单位需向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用,包括入廊费和日常维护费。入廊费主要用于弥补管廊建设成本,由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出,由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付。

     

    当前,我国对城市地下综合管廊的管理还不是很完善,暂未制定统一的收费标准,借鉴法国、英国等欧洲国家综合管廊建设运营管理经验,以及从各地的实践来看,政府部门都需要承担一定的付费支出,采用可行性缺口补助的付费方式较为可行。从政府层面来看,收费定价机制要达到项目物有所值和财政承受能力的要求。从吸引社会资本参与综合管廊PPP项目的角度来看,收费定价机制需满足社会资本收回投资和获取合理回报的要求。从入廊管线单位来看,收费定价机制需满足入廊单位长期效益的提高。因此,综合管廊合理的收费定价机制以及配套的调价机制,需要能够满足三方的需求,促使各方效率、效益最大化。

     

    在实际操作中,为引导社会资本形成合理回报预期,调动社会资本投入积极性。需根据当地实际情况,灵活设计多种交易机制,如依法依规为管廊建设运营项目配置土地、物业等经营资源,对项目进行价格补偿、财政补贴等。

     

    5、提高运营管理效率

     

    综合地下管廊的管线包含了不同的拥有主体,各管线的拥有者在使用管道时会涉及到不同主体的权益,所以要想管理好地下管廊的运营,就需要建立拥有一个强有力的管理主体的管理机制。政府有关部门应通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择社会资本合作方,采用先进技术合理控制城市地下综合管廊建设、运营成本。根据国外成功的管理经验,地下管廊的运营管理需要政府来牵头,各相关主体参与,组建一个有效的监督管理机制。这样有利于明确各管线单位的权、责、利,提高地下管廊运营管理的效率和水平。

     

    现阶段,我国参与PPP项目的社会资本大都是从施工企业转型而来,运营经验相对较为缺乏,而要提高PPP项目的效率,达到物有所值,就要通过设计、建设与运营的集成来实现。未来合格的PPP项目社会资本应是施工与产业运营相结合的企业,应是一个优秀的产业运营商。

     

    6、多元破解融资难题

     

    城市地下综合管廊PPP项目普遍投资规模较大,巨大的投资体量带来了相当大的融资压力,对于一般的社会资本而言,其融资渠道相对较为单一,并且传统的商业银行贷款融资成本较高。融资难题主要体现在三个方面。其一,PPP项目收益率较低,难以覆盖较高的融资成本;其二,PPP项目合作期限较长(至少10年以上,综合管廊项目时间更长),而金融机构为避免不确定性和流动性风险,一般选择中短期融资,导致期限错配。其三,我国现阶段的PPP项目都难以实现有限追索融资。

     

    因此,需要打破原有的单一融资模式,创新PPP模式融资工具,多元化破解融资难题。如采用PPP产业基金、资产证券化、项目收益债、永续债等一系列PPP创新型融资方式服务于PPP项目。此外,为降低融资风险,社会资本应在项目前期尽早与金融机构进行沟通,结合各方意见,合理确定合作模式、交易结构、融资方案等,提升融资能力,为城市地下综合管廊PPP项目创造更多的价值空间。

    作者简介:

    曹振华( 湖北中财资信科技有限公司副总经理,经济学硕士,曾在中铁十一局集团、恒泰资本工作,有丰富的基础设施及公共服务领域投融资经验。)

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    责任编辑:中国PPP门户网

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