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PPP与政府采购的冲突与融合

  • 2014年之后,一系列规范政府PPP采购行为的法律文件不断涌现,对规范ppp项目采购产生了重要影响。但是,一方面新出台的PPP采购文件法律层级较低,另一方面,《政府采购法》和《招标投标法》并不完全适合于新生的ppp模式,随之带来PPP与传统政府采购模式的冲突。未来,政府采购与PPP的融合将是改革的发展方向。

     

    PPP与传统政府采购制度的不适应之处

     

    (一)立法背景。

     

    《政府采购法》主要是针对较为合同期限较短的货物、服务采购进行管理,其立法目的在于规范政府采购行为,促进廉政建设。《招标投标法》主要规范建设工程项目,以提高工程质量为核心目标。而PPP的采购对象是基础设施和公共服务的投资人,项目内容繁杂,时间长,规模大,其立法重点在于规范PPP选择社会资本的权力,维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益。

     

    (二)政府采购的政策功能。

     

    传统政府采购注重政策功能的落实,但部分政府采购政策并不适合PPP项目的推进,例如,财库[2011]181号文规定的中小企业参与政府的优先政策。对于动辄数亿、合同期限长达二、三十年的投资,一味强调政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇,将会给PPP项目的融资、建设和运营带来巨大的风险。

     

    (三)追加采购。

     

    《政府采购法》对追加采购的规定要求补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。PPP项目期间长达数十年,不可避免会由于政策、规划等变更,导致项目需要扩大投资额。如果按照《政府采购法》的标准,扩大的范围将不得超过原采购合同金额的百分之十,会给项目履行中合理的项目范围变更带来障碍,也无法按照区域特许经营的理念在自然垄断领域更加高效、集约的推动PPP项目。

     

    (四)二次招标。

     

    根据《招标投标法实施条例》的规定,对于"已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供"的可以不再进行招标。该条款大大约束了竞争性磋商这一较为符合PPP项目特点的采购方式的适用空间。

     

    PPP与政府采购的融合

     

    综上,PPP采购与传统政府采购模式存在部分错位,造成PPP采购法律适用的空白与冲突。未来无论是针对PPP采购出台特别法律或者对现行政府采购法体系进行修改,均可以从以下角度考虑:

     

    (一)明确实施机构作为采购主体的核心责任。

     

    目前政府采购法律体系以专家评审委员会作为政府采购的决策主体,既限制了实施机构应享有的权力,也忽略了实施机构在采购活动中应当承担的责任。未来立法应当充分考虑实施机构的权责平衡,从而实现采购活动的经济性、效率性和规范性。

     

    (二)调整专家的角色,由决策者变为咨询者。

     

    PPP项目动辄数十亿,期限长达数十年,项目内容繁杂,涉及面广,不具有行政权力和行政职责的专家已难以担任PPP项目的决策者。我们建议在PPP项目中专家的角色定位应转变为咨询者。

     

    (三)给予实施机构更大的自主权。

     

    根据现行立法,在采购项目的评审原则上存在较多的限制性规定,例如中小企业政策、价格分的权重等。我们建议能够给PPP项目的采购更大的空间,赋予实施机构更大的自主权,并辅之以信息功能科,以制定更合理的采购需求条件和评审条件。

     

    (本文作者系大岳咨询有限公司总政策师宋雅琴,本文发表于《中国政府采购》杂志第7期)

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    责任编辑:中国PPP门户网

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