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论水利工程PPP项目的风险分担机制

  • PPP(政府与社会资本合作)模式作为促进政府职能转变、创新政府投融资渠道、优化社会资源配置及转移政府部分风险的工具,已经成为城市基础设施建设的重要方式之一。在水利工程领域,各地政府也逐渐采用ppp模式引进社会资本来投资、建设、运营相关水利项目。本文主要基于行业特征来分析水利工程ppp项目运作过程中可能存在的风险点,并探讨此类PPP项目如何优化风险分担机制,以供PPP领域各相关人士参考。

     

    一、水利工程分类与特征

     

    按不同的建设用途,水利工程可以细分为:农田水利工程、水土保持工程、防洪工程、航道与港口工程、城镇供排水工程、水力发电工程、滩涂围垦工程等;而许多综合型水利工程项目可能兼具防洪、发电、航运等多种用途。

     

    一般水利工程具有投资规模大、设计技术要求高、建设工期长、建设条件复杂、环境影响大等特点。这些特点导致了水利工程项目具有不同于其他行业的特有风险,且其特有风险对于水利工程的成功运作至关重要。因此,政府需要在PPP项目实施方案中制定合理的风险分担机制来分散和减少相应的风险。

     

    二、水利工程PPP项目风险管理

     

    设置合理的风险分担机制的前提是政府部门或者政府委托的咨询机构能够对水利工程PPP项目全生命周期内的可能风险进行有效的识别,并在此基础上优化分配,让更能有效化解或分担风险的一方承担相应的风险。

     

    一般传统水利工程项目的主要风险源自于项目自身的设计、建设、运营维护等环节,而采用PPP模式后,又增加了来自国家方面及市场方面的风险。

     

    1、设计风险

     

    工程设计是工程建设的基础。对于水利工程而言,设计风险源于三方面:一是对水文的判断与推测不准。有些水利工程项目主要用于防洪、防潮等用途,这些项目受气候等自然条件影响极大。如果获取的水文资料不准确,或者对水文的预判失误,则可能在遭遇恶劣气候条件时会造成工程的极大损失。二是地质条件的勘探摸底不够。许多水利工程项目(如三峡大坝等)建在峡谷中,与地质环境关系十分紧密,如果没有对地质条件进行详细分析,则有可能会使项目在建设或者运营维护期间因不能适应地质条件而产生风险。三是对项目可能产生的环境影响判断缺失。大型的水利工程可能对未来环境影响较大,如滩涂围垦可能影响候鸟栖息、水库大坝可能影响气候环境等。

     

    在 PPP项目中,大部分水利工程设计工作由政府负责,因而设计风险也主要由政府承担;而很少的水利工程项目可能会让社会资本自行设计或委托第三方设计,即使社会资本或第三方有设计资质,政府也需要对设计标准进行审定,但在PPP实施过程中由社会资本或社会资本委托的第三方产生的设计风险应该由社会资本承担。

     

    2、建设风险

     

    水利工程PPP项目中,工程建设由项目公司负责。与其他经营类或者市政类项目不同的是,许多水利工程项目如果不能按期保质保量完工,不仅对项目自身建设成本、运营有影响,还可能对周边的环境有更大的影响。例如江河堤坝如果不能按期完工,在汛期,可能还会影响下游农田、畜牧、渔业甚至群众生命财产安全。所以对于重要的、大型的水利工程项目,社会资本的融资、建设等综合能力至关重要。社会资本应该承担项目的建设风险。

     

    3、运营维护风险

     

    大部分水利工程项目会形成有形的建筑设施。社会资本需要承担设施的运营维护工作。运营维护风险主要体现在两方面:其一是社会资本运营水利项目反而造成运营成本的增加;其二是一旦运营不到位造成设施有损如堤坝损坏而不及时补修,可能在汛期造成洪水冲击、下游村庄与农田淹没等损失。因此,社会资本有责任承担运营维护过程中产生的风险。

     

    当然,除了项目自身的风险之外,政府与社会资本合作过程中还会面临国家层面及市场层面等风险。这类风险也需要结合水利行业加以识别与分析。

     

    国家层面主要涉及的是公众反对、政府审批延误、土地或海域使用权获取与政策变更等风险。有些水利工程项目可能涉及到征地拆迁,其带来的社会影响也可能会比较深远。例如三峡大坝项目导致下游许多居民被迫迁徙,远离熟悉的家园,这种项目常常会遭受公众质疑甚至强烈反对,政府应该事前进行充分论证、广泛听取民意,避免项目在建设期或者运营期遭受公众反对,造成更大的损失。此外,政府审批延误、土地或海域使用权可能延长项目的建设期,造成项目不能如期完工;政策变更包括水利行业政策、投融资政策、税费政策等变更。一般而言,如果是项目所在地区政府可控的政策变更,应该由政府承担;如果非项目所在地区政府可控的,则政府与社会资本可以共同承担此类风险。

     

    市场层面风险主要包括融资风险、通货膨胀风险。政府选择社会资本参与水利工程项目的重要原因之一是为减轻政府债务压力。在投资规模较大的水利工程PPP项目中,政府一般倾向于选择资金实力强的社会资本作为合作伙伴。因此,社会资本应该承担项目的融资风险,包括融资可及性风险和利率风险。而通货膨胀风险需要辩证地分析:温和的通货膨胀应是所有投资者都可以接受的,应该由社会资本来分担;而恶性通货膨胀引起项目运营成本显着增加,有可能导致社会资本减少对项目运营维护必要的支出,因此政府和社会资本可以共同分担恶性通货膨胀风险。

     

    三、结语

     

    除了上述讨论的风险外,不同的水利工程项目可能还会有其他具体的项目风险,笔者在这里只是罗列了此类PPP项目的基本风险框架。在实际运作PPP项目中,政府或委托的咨询机构以及投资者都应该对项目具体情况作细致深入的调查与分析,并结合历史数据、行业经验与求助专家等多种方式来尽可能识别项目存在的各类风险,并依照风险分配原则对水利工程PPP项目全生命周期的风险进行合理分配、构建完善的分担机制,确保项目能够平稳运营。

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    责任编辑:中国PPP门户网

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