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水利建设项目PPP融资运营模式探讨

  • PPP(Public―Private―Partnership)运营模式是指由政府出资与社会融资共同合作建设国家需要的基础设施项目的合作形式。通过合作,各方达到比单独行动更有利的经济效果,同时合作各方共同承担融资风险和经济责任。

    采用PPP融资运营模式的项目,需要社会资本参与项目部分投资,通过合作机制与政府基础设施管理部门分担项目风险,共享项目收益。根据项目的实际收益情况,政府管理部门在经营期向特许经营的"项目公司"收取一定的特许经营费用或给予一定的财政补贴,以平衡管理部门对公益性功能的要求和社会资本出资人对项目投资收益之间的关系。

    ppp模式实施的基础设施项目可以采用多种不同的运作方式,大致可以分为外包类、特许经营类、私有化类等。根据我国的实际情况,作为资源控制类项目,不宜采取私有化的形式招募社会资本参与项目运营,宜考虑以特许经营模式引导国有控股的社会资本参与工程建设运营。

    鉴于重大水利基础设施项目PPP模式还处在探索起步阶段,考虑到我国各省目前财政支出增长能力有限,为降低政府财政支付风险,水利建设项目要结合工程开发任务和可能的财务收入情况,在PPP融资运营模式中应重点考虑BOT(建设―经营―转让)、BOO(建设―拥有―经营)、BOOT(建设―拥有―经营―转让)等模式进行分析比较研究。

    对于在经营期具有较好现金流量和一定盈利能力的水利建设项目,如能够在特许经营期间获得足够的现金流量以收回投资并给予社会投资人基本投资回报,可采用特许经营期BOT模式。即"政府出资人代表"与"项目公司"签订特许经营合同,授予"项目公司"在特许经营期内具有特许经营权。特许经营期满后,"项目公司"移交项目经营权给"政府出资人代表"。该模式下,政府可实现融资运营风险的转移,改变了传统的公益性水利管理单位的管理模式。

    如果水利建设项目虽在经营期具有一定的现金流量和一定盈利能力,但在特许经营期间获得的现金流量不足以给予社会投资人基本投资回报,可采用特许经营期内政府给予"项目公司"适当财务补贴条件下的BOT模式。政府给予财务补贴的条件及额度可在双方签订的特许经营合同中约定。

    如果水利建设项目在经营期虽具有一定的现金流量,但盈利能力十分有限,在营运期间获得的现金流量不足以收回项目投资,很难约定特许经营期以满足社会投资人基本投资回报要求,主管部门可从有利于项目资源调配管理的角度,在国有企业范围内实行有限范围的社会投资人招标,选择有利于资源调配管理和项目运营的国有企业组建"项目公司",以BOO模式建设运营该项目。在该模式下,政府将项目完全交由国有企业拥有并运营,无需设置特许经营期。政府与"项目公司"签订经营合同,约定经营条件及投资收益回报条件等。

    特许运营模式设计的重要指标为:特许经营范围、特许经营期、水利建设项目产品价格(供水原水水价、上网电价)、企业资本金财务内部收益率、政府补贴条件和方式及额度等。各项指标需要进行详细测算,作为特许经营合同的重要内容加以约定。

    为了保障水利建设项目按照PPP融资运营模式顺利实施,需要建立政府投资、社会资本融资与产品价格的协同机制,为公益性功能正常发挥、投资者获得合理回报积极创造条件。应加强项目成本监测,既要充分调动社会资本参与工程建设运营的积极性,又要防止政府给"项目公司"不合理的让利或利益输送。各方在平等协商、依法合规的基础上,按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同,按照风险收益对等原则,在政府和社会资本间合理分配项目风险。建立健全社会资本退出机制,以保证合作双方的合法权益,保证公共利益不受侵害。作者:杨晴 水利部水利水电规划设计总院规划处副处长、教授级高工

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    责任编辑:中国PPP门户网

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