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全球视角下的PPP:内涵、模式、历史与问题

  • 为了在地方债务高居不下的背景下推动新一轮基础设施与公共产品投资,PPP当前已成为中国政府大力推动的项目融资与管理模式。本文首先界定了PPP的定义与内涵,其次介绍了PPP的主要模式(按照私人投资者参与程度、收费方式与招标方式进行分类),再次梳理了PPP的全球发展概况以及英国和加拿大等先行国家的发展经验,之后讨论了PPP相对于传统模式的主要优势与问题,最后给出了国际经验对中国政府发展PPP的启示。

     

    一、引言

     

    从2013年起,中国财政部开始大力推广政府和社会资本合作(Public Private Partnership,以下简称为PPP),这被解读为地方政府债务高居不下前提下,中央政府推动新一轮基础设施与社会公共产品投资的创新性融资与管理模式。2014年9月,中国财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,宣布在全国范围开展政府和社会资本合作模式项目示范,由此在全社会掀起了一股PPP热潮。迄今为止,已经有若干省级地方政府公布了愿意与社会资本合作的项目清单。在未来PPP可能获得快速发展的背景下,梳理该模式的概念内涵、主要类型、发展历史与收益风险就变得越发必要。

     

    迄今为止,研究PPP的国外文献主要分为两类。第一类文献通常从国别经验出发,介绍ppp模式的定义、内涵、潜在优势与存在问题。例如,Sabol与Puentes(2014)就如何在基础设施领域成功推进PPP模式,给美国政策制定者提出了九点建议,包括在州一级政府建立强有力的政策框架、选择政治上可行的项目、基于可量化的公共目标来进行PPP有关决策等。第二类文献则从具体项目实施角度分析了PPP模式对项目实施成败的影响机制。例如,Siemiatycki(2011)通过对英国1987年至2009年期间ppp项目的分析,研究了PPP影响项目实施的正反两方面机制:一方面,PPP有关各方的多次合作有助于降低交易成本与鼓励创新;另一方面,过于稳定的关系可能会减少竞争,进而导致成本上升和质量下降。

     

    国内研究PPP的文献大致兴起于2000年前后。李秀辉和张世英(2002)将PPP视为一种项目融资模式,介绍了其产生的背景、概念与优势,并简单介绍了PPP模式在南非奈尔斯布鲁特市水资源与卫生系统建设中的应用。王灏(2004a,2004b)较为全面地介绍了PPP的定义、模式及分类,并基于其从事轨道交通项目的经验,对我国交通领域采用PPP模式的可能性进行了探讨。孙学工等(2015)介绍我国PPP发展的现状与问题,并给出如何进一步推进PPP发展的政策建议。赖丹馨和费方域(2010)对PPP的实施效率进行了全面考察与 综述,认为PPP成功与否的关键在于风险和收益在公共和民营部门之间的分配。此外,还有一些文献以案例研究的形式介绍了国外PPP项目的成功经验。总体而言,迄今为止的国内文献未能完整地理解PPP的内涵和功能,未能充分、全面地反映全球PPP发展状况,特别是未能对国外PPP发展遭遇的问题展开分析。

     

    本文试图分析PPP的概念与内涵,介绍全球范围内PPP的主要模式,梳理PPP发展的国际经验,总结PPP相比于传统模式的主要优点与问题,最后给出国际经验对中国政府的启示。文章的结构安排如下,第二部分界定PPP的定义与内涵,第三部分介绍PPP在全球的主要模式,第四部分梳理PPP的全球现状与国别经验,第五部分总结PPP的主要优势与面临问题,第六部分给出国际经验对中国发展PPP的启示。

     

    二、PPP的定义与内涵

     

    总体看来,PPP是指公共部门和私人部门之间就提供公共品而建立的各种合作关系。由于各国各地区的具体实践不同,因此到目前为止,PPP并没有形成一个被广泛认可与接受的定义。表1列举了不同机构与一些学者对PPP的不同定义。通过对这些定义进行归纳,我们给出的PPP定义如下:PPP是指政府和私人部门之间就公共产品的提供而建立的风险共担的长期伙伴关系。私人部门发挥资金、技术、管理优势,按照政府设定的标准建造公共设施、提供公共服务,并通过从政府部门收费或从使用者收费来获取较为稳定的收入,政府部门则负责确定公共服务要求,并进行必要的协助和监管,最终实现以更低的成本提供更高质量的公共服务的目标。

     

    PPP的内涵中至少应包括如下要素:第一,目的是提供公共服务或公共设施,方式是由私人部门提供,由公共部门购买;第二,要通过合同来界定各方权利与责任,并在此基础上进行长期深入合作;第三,公共部门的重要职责是要制定清晰的各种标准;第四,要引入私人部门的资金与专业技能;第五,要有基于产出的费用支付与回报;第六,要进行合理的风险分担与转移。

     

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    三、全球范围内PPP的主要模式

     

    1、狭义的PPP模式

     

    PPP的典型模式是设计-建造-融资-运营(Design-Build-Finance-Operate,简称DBFO)。在该模式下,政府制定公共服务的标准,私人部门据此设计、建造相应的设施来提供服务,并负责融资和运营。与此同时,政府作为服务的主要购买者,向私人部门支付使用费。运营期满,有关设施移交政府部门管理。可以看出,在DBFO模式下,私人部门在设计、建造、融资、运营、维护等各个阶段都发挥着重要作用。

     

    图1给出了一个典型的PPP结构。首先,政府特定部门根据需求进行招标。每个竞标者一般是由几个公司(例如建筑公司、私募基金、物业管理公司等)组成的一个承包联合体。政府与中标者签订长期合同,期限通常在25年到30年左右,最长的可达99年;其次,中标的联合体成员企业分别出一部分资金设立一个特殊目的载体(Special Purpose Vehicle,SPV)作为项目公司;第三,由于工程规模巨大,项目公司通常会进行债务融资,而融资来源包括银行体系和资本市场。在大多数情况下,为吸引投资者参与,在债务融资中会通过政府担保或者购买单一险种保险进行增信;第四,项目公司将项目的不同任务分包给专业公司——通常也就是自己的股东;第五,在项目完成、进入运营阶段并达到事先约定的服务标准后,政府每年会支付一个固定费用,或者采取向用户收费的形式回收成本并赚取合理收益。为保护公共利益,政府通常对服务标准、质量安全标准及收费标准的制定保留一定的控制权,并对项目公司的运营情况进行监督;最后,有些国家还存在PPP的二级市场,企业可以将持有的项目公司股权进行出售,提前收回投资成本,以便进行新的投资。

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    责任编辑:中国PPP门户网

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